国务院


中华人民共和国土地管理法实施条例

现发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》，自１９９１年２月１日起施行。


总理李鹏
１９９１年１月４日


第一章总则
第一条根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条的规定，制定本条例。
第二条国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作。
第二章土地的所有权和使用权
第三条下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）；
（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。
第四条集体土地所有者、国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请。
集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。
土地证书式样由国家土地管理局统一制定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第五条未开发、使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，负责保护管理。
第六条依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书。
依法买卖、转让地上建筑物和附着物的，依照国家有关规定办理过户登记手续。
第七条依照《土地管理法》第十九条规定收回用地单位的土地使用权，应当由土地管理部门报县级以上人民政府批准注销国有土地使用证，并由土地管理部门办理注销土地登记手续。
第八条全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由土地所在的县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由土地所在的乡级人民政府或者县级人民政府处理。
土地所有权和使用权发生争议需要重新确认所有权和使用权的，由县级以上人民政府确认所有权和使用权，核发土地证书。
第三章土地的利用和保护
第九条国家建立土地调查制度。土地调查内容包括土地权属调查、土地利用现状调查和土地条件调查。
全国土地调查计划由国家土地管理局会同有关部门制定，报国务院批准后实施。
地方土地调查计划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府土地管理部门备案后实施。
土地调查由县级以上人民政府土地管理部门组织有关部门进行。土地所有者和使用者应当配合调查，提供必要的资料。
第十条县级以上人民政府土地管理部门应当会同有关部门根据土地调查成果评定土地等级。
第十一条国家建立土地统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同统计部门依法进行土地统计。统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者应当提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
第十二条全国土地利用总体规划由国家土地管理局会同有关部门拟订，经国家计划委员会综合平衡后，报国务院批准执行。
县级以上地方人民政府的土地利用总体规划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟订，经同级计划主管部门综合平衡后，由同级人民政府审查同意，报上一级人民政府批准执行。
乡级人民政府的土地利用总体规划，由乡级人民政府编制，报县级人民政府批准执行。
经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。
第十三条开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照盛自治区、直辖市规定的批准权限批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。一次性开发一万亩以上二万亩以下土地的，须经国家土地管理局批准；一次性开发二万亩以上土地的，须经国务院批准。
第十四条单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准。
第十五条单位和个人承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途使用，不得擅自建房、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土。
在前款所指的土地上从事采矿、采石、挖砂、取土等经营活动的单位和个人，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上人民政府批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。
第十六条采矿、挖砂、取土后能够复垦的土地，用地单位和个人必须依照国务院发布的《土地复垦规定》负责复垦，由县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门对复垦的土地进行检查验收。
第四章国家建设用地
第十七条国家进行经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业，应当节约用地、合理用地。建设项目设计任务书报批时，必须附具土地管理部门的意见。
第十八条国家建设用地的审批程序：
（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。
（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。
（三）建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。
（四）建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地（城市规划区内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地），经认可后依照本条例第二章的有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。
在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定的程序办理。
第十九条铁路、公路和输油、输水管线等建设项目用地，应当根据建设项目总体设计，一次申请批准，可以分段办理征用、划拨土地手续；分期建设的建设项目，可以根据其设计任务书确定的工期，分段申请批准和办理征用、划拨土地手续。
第二十条抢险救灾急需用地的，可以先行使用，但事后必须按照规定补办临时用地或者征用、划拨土地手续。
第二十一条《土地管理法》第二十五条第一款所称征用其他土地二千亩以上，包括一个建设项目同时征用耕地一千亩以下和其他土地一千亩以上合计为二千亩以上。
《土地管理法》第二十五条第二款所称征用其他土地十亩以下，包括一个建设项目同时征用耕地三亩以下和其他土地十亩以下合计为三亩以上十亩以下。
第二十二条依照《土地管理法》第十九条规定收回使用权的国有土地，县级以上人民政府可以确定给农业集体经济组织耕种。农业集体经济组织在耕种期间，不得在该土地上兴建永久性建筑物或者种植多年生作物，并在国家建设需要使用时按时交还。交还时土地上有青苗的，建设单位应当付给青苗补偿费。
第二十三条建设单位因施工需要，在征用的土地范围外需要增加临时用地的，应当向当地县级人民政府土地管理部门提出临时用地申请，报同级人民政府批准。在城市规划区内需要增加临时用地的，应当先向城市规划行政主管部门提出定点申请，经审查同意后，向土地管理部门提出临时用地申请。
临时使用集体所有的土地的，依照《土地管理法》第三十三条第一款的规定给予补偿。
第五章乡（镇）村建设用地
第二十四条乡（镇）村各项建设应当严格控制占用农业生产用地，不得突破县级以上地方人民政府下达的乡（镇）村建设用地控制指标。
第二十五条农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。
第二十六条城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所在的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。
第二十七条回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》第三十八条和本条例第二十五条的规定办理。
第二十八条依照乡（镇）村建设规划兴建农村集贸市场，需要使用土地的，依照《土地管理法》第四十条的规定办理。
第二十九条农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地；确需另外使用集体所有的土地的，必须持有关部门批准文件，向土地所在的村农民集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请，由村民代表会或者乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，由县级以上地方人民政府按照盛自治区、直辖市规定的批准权限批准。
第六章法律责任
第三十条依照《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，除责令违法者退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法占用土地每平方米十五元以下的标准执行。
第三十一条依照《土地管理法》第四十七条的规定，对违法者除没收其非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法所得百分之五十以下的标准执行。
第三十二条依照《土地管理法》第四十九条的规定，除责令违法者退赔外，处以罚款的，按非法占用款数额百分之三十以下的标准执行。
第三十三条依照《土地管理法》第五十条的规定，除责令违法者交还土地外，处以罚款的，按非法使用土地每平方米五元以下的标准执行。
第三十四条依照《土地管理法》第五十一条的规定，对严重毁坏种植条件的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照耕地保护法规规定的标准执行；对因开发土地造成土地沙化、盐渍化的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照各盛自治区、直辖市人民政府制定的标准执行；对因开发土地造成水土流失的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照水土保持法规规定的标准执行。
第三十五条罚款必须在规定的期限内缴纳；逾期不缴纳的，每日加收相当于罚款数额千分之三的滞纳金。
罚款和滞纳金按照国家有关规定上缴国库。
第三十六条未经批准或者采用荒废耕地等手段骗取批准，非法占用土地建住宅或者从事其他建设的，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，责令退还非法占用的土地。
依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封。
第三十七条虚报、瞒报、拒报、屡次迟报或者伪造、篡改土地统计资料的，依照《中华人民共和国统计法》第二十五条和《中华人民共和国统计法实施细则》第三十一条的规定处罚。
第三十八条侵犯土地所有权或者使用权的，县级以上地方人民政府土地管理部门依照《土地管理法》第五十三条规定作出处理决定后，侵权人在法定期限内不起诉又不履行的，被侵权人可以申请人民法院强制执行。
第七章附则
第三十九条本条例由国家土地管理局负责解释。
第四十条本条例自一九九一年二月一日起施行。


“提前介入”不宜全盘否定
　　　　　　　　　　　　　　　　杨涛
记者于5月25日从最高人民检察院权威人士处获悉，四川省检察院对原四川省副省长李达昌涉嫌滥用职权案的侦查工作已接近尾声。日前，最高检已明确指定该案在侦查终结后移交北京市检察机关审查起诉。北京市检一分院起诉二处近日成立了办案组，提前介入到李达昌案。（《新京报》5月26日）
但是，专家对于检察机关“提前介入”的做法颇有微词。中国政法大学教授裴广川认为，这个问题从法律上没有明确依据，侦查权和起诉权本身在法律设计就是分离的，起诉部门提前介入不利于对案件的监督。中国法学会诉讼法学会会长陈光中也认为，侦查和起诉是两个独立阶段，不管是公安机关侦查还是检察机关的自侦，起诉提前介入导致了侦查和起诉一锅煮的情况，检察机关办案效率是提高了，但案件质量难以保证。
“提前介入”是检察机关侦查监督部门或公诉部门对于公安机关办理的重特大案件，或者检察机关直接立案侦查的重特大案件，提前到侦查阶段，听取有关机关对案件的讨论，进行引导取证的一种工作方式。这种工作方式在实践中经常为检察机关所采用，其目的是为熟悉案情，引导侦查机关准确取证，为批捕和公诉打下基础。这种工作方式并非完全没有法律依据，刑事诉讼法规定，公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。这种检察院派人参加讨论就可以理解为是“提前介入”。
这种“提前介入”的方式，对于提高侦查效率是无可置疑的。侦查是为公诉做好准备，因而，如果能提前参加案件的讨论，了解案情以及引导取证的话，就可以避免做许多无用功。这一点专家也是肯定的。现在的问题是，公诉机关要不要追求这种效率？从大陆法系国家的检察制度来看，大多数国家认为警察与检察官组成一个大的“控方”，警察从属于检察官，检察官指挥和引导警察侦查，在侦查时，强调效率，在审判时强调公平。我们国家的检察机关是法律监督机关，但也承担着公诉的职能，指控犯罪的职责决定了其必须要有效率，这种“提前介入”追求效率的目的无可厚非。相反，对于法院来说，审判时的公平价值比效率更重要，因此，以往一些法院流行的“提前介入”的做法应当坚决制止。
其次，“提前介入”是否会必然导致检察机关完全追求效率，而不顾案件质量和损害公平呢？检察官是法律监督者，这一身份决定了其在案件进行有监督的职责，而监督是需要深入和近距离的了解，仅仅做坐在办公室的监督往往是一种空中楼阁。在实践中，检察机关的“提前介入”往往更有助于发现公安机关的刑讯逼供等非法取证行为，从而遏制这种行为，促使其依法取证，更能保证监督实效和案件质量。
因此，对于检察机关的“提前介入”的工作方式，不宜一概否认。我认为，对于公安机关侦查的一些重特大案件，检察机关可以提前介入，引导取证，但同时也要注意，提前介入不能只考虑为公诉工作打下基础，也要更多地考虑规范公安机关的侦查取证行为，考虑监督。但是，相对于检察机关直接立案侦查的案件，侦查监督部门和公诉部门最好不要“提前介入”，因为同一机关内，过早的介入不利于监督，要监督还是保持些距离好。


江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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