国家工商行政管理总局


关于进一步加强企业信用分类监管的意见

工商企字〔2011〕 192号


各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监督管理局，总局各司（厅、局、室）、机关党委、纪检组监察局，各直属单位：

　　企业信用分类监管是工商行政管理部门为创新监管方式、提高监管效能开展的一项重要工作，对于规范市场秩序、推进社会信用体系建设具有重要作用。几年来，各级工商行政管理部门以“五个四”为核心的工商行政管理理论为指导，全面实施企业信用分类监管，建立健全信用分类监管体制机制，逐步深化联网应用，加大信用激励和信用约束力度，不断提高市场监管效能，积极营造良好的市场交易秩序和社会信用环境。为认真落实“五个更加”的要求，更好地服务经济社会科学发展，现就进一步加强企业信用分类监管工作提出如下意见：

　　一、统一思想，明确目标，进一步深化对加强企业信用分类监管工作的认识

　　（一）充分认识新形势下进一步加强企业信用分类监管的重要性必要性。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是工商行政管理部门提高监管执法效能、提升服务发展水平、推进自身改革发展的重要战略机遇期。进一步加强企业信用分类监管，是新形势下工商行政管理部门深入贯彻落实科学发展观，立足市场监管和行政执法职能，更好地服务“十二五”规划顺利实施的迫切需要；是加快促进社会信用体系建设，推进企业信用信息内联应用、外联应用，建立完善社会信用制约机制的迫切需要;是努力做到“五个四”和认真落实“五个更加”，打造法治工商、服务工商、责任工商、信息工商，建立更加和谐监管执法环境的迫切需要；是依法履行监管职责，整合监管资源、突出监管重点、创新监管机制的迫切需要;是加强自身建设、锻炼监管队伍、转变政府职能，不断增强服务经济社会发展本领的迫切需要。

　　面对新形势、新任务、新挑战，各级工商行政管理部门要进一步认识加强企业信用分类监管工作的重要性和必要性,明确加强企业信用分类监管的指导思想、目标任务、基本原则，把加强企业信用分类监管作为贯彻落实“五个四”和“五个更加”的重要举措，进一步增强责任感和使命感，立足当前，着眼长远，抓住重点，统筹推进。

　　（二）指导思想。坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕“十二五”时期工商行政管理事业发展的工作目标和主要任务，按照建设法治工商、服务工商、责任工商和效能工商的部署，准确把握“五个四”的深刻内涵，认真落实“五个更加”的工作要求,以信息共享、互联互通为重点，加强工商行政管理不同业务系统间企业监管信息的内联应用，大力推进监管方式集成创新，加强政府部门间企业监管信息的外联应用，积极推动社会信用体系建设。

　　（三）目标任务。用3年左右的时间，建立完善综合业务平台，建成“国家经济户籍库”；加强内联应用，基本形成全系统各层级、各条线之间信息资源的互联、互通、共享；推进外联应用，基本实现工商行政管理监管信息与外部门监管信息的共享;打造公众服务平台，基本实现社会公众对企业登记管理基本信息的网上查询。

　　（四）基本原则。适应新形势新任务，进一步加强企业信用分类监管，必须坚持以下原则：

　　坚持全面统筹、整体规划的原则。注重顶层设计和制度创新，兼顾当前与长远、局部与整体，做到不同区域、不同业务信用分类监管工作的统筹规划，有序推进。

　　坚持科学分类、重点监管的原则。加强信用记录，完善监管分类，提高监管效能，强化对重点行业、重点领域、重点区域的监管，增强监管的针对性和有效性。

　　坚持整合资源、信息共享的原则。加强各业务系统信息资源的互联互通、业务协同，通过整合、融合、改造、提升，做到监管、应用、服务协同推进。

　　坚持部门协作、形成合力的原则。加强部门间的配合协作，充分发挥企业信用分类监管的整体效能，形成监管合力，加快推进社会信用体系建设。

　　二、科学分类，突出重点，进一步完善企业信用分类监管措施

　　（五）夯实数据基础。按照“一数一源”和“谁登记、谁录入，谁检查、谁录入，谁处罚、谁录入”的要求，及时、准确、完整地归集各类监管信息，确保系统内数据来源的唯一性和同一数据的一致性。按照“谁主管、谁归集，谁维护、谁负责”的要求，进一步建立完善数据质量责任制和监督检查长效机制，大力加强总局和省级局数据中心建设。严格执行总局数据标准，确保数据质量不断提高，到“十二五”期末实现数据准确率、完整率均达到99%以上的目标。

　　（六）完善监管分类。《关于对企业实行信用分类监管的意见》（工商企字〔2003〕131号）按照守法诚信情况，将企业分为A、B、C、D四类，并采取不同的监管措施。在此基础上，根据监管需要，进一步完善充实信用分类监管标准。按照遵守工商行政管理法律法规的情况，设置守信企业、警示企业、失信企业、严重失信企业。按照行业风险程度的情况，对关系人民群众身体健康、生命安全、公共安全和政府关切、社会关注、百姓关心的行业企业，设置重点、热点行业企业。按照区域重要程度的情况，对在商业集中区、旅游区、地下空间、校园周边等区域从事经营活动的企业，设置重点区域企业。按照动态警示的情况，对登记事项发生变化未办理变更登记、检测或者监测中涉嫌违法、申投诉、举报、立案未结案等需要加强监控的企业，设置预警企业。将企业守法诚信、行业风险、区域重要程度、动态警示等情况纳入企业信用分类监管指标体系，实现科学多维分类。

　　（七）提高监管效能。把加强企业信用分类监管与加强信息化建设紧密结合、有机统一起来，将现代信息技术综合应用于企业信用分类监管工作的各个环节，推进业务工作与信息技术的深度融合。通过整合系统、整合软件、整合数据、整合操作，将制度固化在信息化流程中，用信息化手段保证制度的执行，使工商行政管理部门上下之间、地区之间、业务之间有机统一，形成监管合力。支持各地结合实际情况，积极探索企业信用分类监管，创新监管措施，丰富监管内容，建立长效机制，提高监管效能。

　　三、整合资源，业务协同，进一步加强企业信用分类监管信息的内联应用

　　（八）加强监管信息内联互通。加强信用信息归集。市场主体准入、反垄断与反不正当竞争执法、直销监管、消费者权益保护、市场规范管理、食品流通监管、广告监管、商标管理等业务部门，要按照企业信用分类监管工作的职责分工，做好本部门监管信息的记录、归集和日常维护工作，将相关业务监管信息及时、准确、完整地纳入企业信用分类管理系统，消除信息“孤岛”，实现静态的市场主体基础信息与动态的监管执法信息的相互关联、有机统一。

　　整合监管执法资源。以企业登记数据为基础，以营业执照注册号为唯一定位标识，以履行法定职责为主线，以提升监管执法效能为目的，按照统一的技术标准和数据标准，在提高数据准确性、完整性的基础上，整合、对接工商行政管理各地区、各部门、各条线的业务信息，实现各地区、各部门、各条线之间监管业务信息的高度融合和一体化，形成信息完整、准确及时、动态更新、互联互通、开放共享的工商行政管理综合监管业务平台。

　　（九）强化监管信息内联应用。加大应用力度。根据工作职责和监管需要，充分运用企业信用分类监管平台的信息，综合运用行政处罚、行政指导等手段，确定监管任务，明确监管重点，完善监管措施。加强联动监管，根据整合的监管信息，形成综合监管体系,发挥综合监管效应。将企业信用分类监管与属地监管紧密结合，指导基层工商所开展综合监管工作。基层工商所要充分利用企业信用分类监管平台，加强属地监管，合理配置执法资源，提高快速反应能力，确定监督检查重点，建立健全综合监管工作机制，切实增强监管执法的针对性和有效性。

　　拓展应用范围。充分利用企业信用分类监管的提示、警示、检测、监测、限制、处罚、监控、申投诉、举报等信息，建立完善企业信用激励和信用约束机制，加大对信用良好企业的激励力度，让守法诚信的企业时时得到便利，加大对信用不良企业的约束力度，使违法失信的企业处处受到限制。提升应用水平。积极探索依托企业信用分类监管平台，建立实用数据分析模型，分析辖区市场主体总体质量和经济秩序状况，为加强监管执法提供预见性参考，为政府决策、部门监管、行业自律、企业投资提供高质量信息服务。

　　四、信息共享，监管联动，进一步推进企业信用分类监管信息的外联应用

　　（十）推进监管信息部门共享。结合企业信用分类监管的实际，加强与政府其他部门的沟通协调，积极向有关部门提供企业信用监管信息，不断扩大部门间监管信息共享的范围，逐步建立数据交换和信息共享长效机制,切实增强企业信用激励和信用约束机制的整体效应。

　　健全完善“国家经济户籍库”。积极参与国家信息化“十二五”规划的法人、统计等基础信息资源体系建设，为政府宏观经济决策提供信息资源支撑。按照地方政府安排，积极参与做好地方政府企业信用信息归集平台建设和信息归集工作，推动地方重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同。

　　（十一）推动监管信息外联应用。以跨部门、跨领域的信息运用作为部门监管联动、形成监管合力的重要途径，充分运用政府其他部门提供的监管信息，作为工商行政管理部门加强市场主体准入、经营行为和退出行为全过程监管的重要信息资源支撑。参考和依据其他部门提供的监管信息，采取相应的管理措施，堵塞部门间监管漏洞，实施更高效、更有针对性的市场监管。

　　建立企业信用信息公开机制。切实加强对企业信用信息的披露，依法公开企业信用情况，增加企业失信成本，有效惩戒失信行为，推动社会信用制约机制的建立和完善。大力打造网上服务平台。通过信息化技术手段，依法向社会提供企业监管信息查询服务，将企业登记基本信息作为主动公开的政府信息，通过政府网站面向企业和社会公众提供便捷的查询服务，加大企业信用信息综合运用服务力度，努力提升信息综合运用服务能力和水平。

　　五、加强领导，明确职责，进一步形成企业信用分类监管工作合力

　　（十二）加强组织领导。各级工商行政管理部门要把企业信用分类监管作为“一把手”工程，切实加强组织领导，形成领导重视、分工明确、职责清晰、齐抓共管的工作格局。各地、各部门要各司其职、各负其责、相互配合、统筹推进，形成企业信用分类监管工作合力。结合工作实际，制定完善企业信用分类监管的工作机制和制度。进一步加强教育培训，提高县（市、区）工商局、基层工商所干部加强企业信用分类监管的意识、责任和能力。

　　（十三）明确职责分工。市场主体准入部门负责组织建立以企业登记管理信息为基础的企业法人数据库；依法实施法定代表人任职限制管理，规范企业信用信息的披露；运用综合监管信息，加强对企业登记事项的监管。

　　反垄断与反不正当竞争执法部门负责有关反垄断、反不正当竞争执法及其他经济违法案件等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强对垄断和不正当竞争行为的监管。

　　直销监督管理部门负责直销违法案件、传销违法人员及案件等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强对直销行为的监管，加大打击传销力度。

　　消费者权益保护部门负责承担流通领域商品质量监督管理、消费者申诉、举报等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，切实维护消费者合法权益。

　　市场规范管理部门负责商品交易市场信用分类监管、网络商品交易及有关服务行为监管、合同监管、经纪人监管等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强对市场的监管。

　　食品流通监督管理部门负责流通环节食品流通许可、监督管理、抽样检测等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强对流通环节食品安全监管。

　　广告监督管理部门负责广告市场主体经营情况、广告监督管理、广告监测、查处虚假广告等违法案件信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强广告市场监管。

　　商标管理部门负责商标注册和管理、查处商标侵权案件、驰名商标和著名商标等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强商标注册和管理。

　　信息部门负责信用分类监管信息系统的维护、运行和技术保障工作，开发建设技术支撑平台，整合登记监管数据，提高数据质量和数据共享、数据交换效能。

　　基层工商所要根据县（市、区）工商局的工作部署和要求，按照属地管理原则，做好辖区内企业信用分类监管。

　　（十四）狠抓工作落实。建立综合检查机制，定期检查分工职责和目标任务落实情况。建立综合监督机制，细化企业信用分类监管岗位工作要求，制定科学、具体、操作性强的考评指标，推进信用分类管理措施落实到位。建立对工商所属地监管的考评机制。研究制定区域性信用分类监管工作评价办法，对经济户口管理、监管信息归集、联网应用等实行全流程、全过程管理。加大企业信用分类监管工作力度，不断创新内联应用和外联应用工作机制, 加快推进社会信用体系建设，积极服务经济社会科学发展。

　　



国家工商行政管理总局

二○一一年九月二十一日










　　股东资格纠纷在司法实务中属于比较常见的一类案件，但在我国因法律制度的不完善，公司在设立和运作过程中的不规范，存在大量股东资格认定难题，实践中经常会出现标准的不同导致认定结果的冲突。

　　一、从一则案例说开

　　原告A曾申请要求清算被告B公司，被告公司认为原告不是该公司股东而拒绝了原告的申请，原告遂诉至法院要求确认原告的股东资格。原告诉称其已足额出资，并有工商登记材料证明其股东身份，而被告公司认为原告已出具申明，载明其已将股权转让给被告公司的另一股东，一切事情由该股东全权处理。此案的争议焦点在于认定股东资格的依据是股权转让申明还是工商登记材料，或者其它如出资证明、公司章程、股东名册等公司内部材料？这也引发了笔者的进一步思考，在处理股东资格认定纠纷中，有没有一个统一的司法裁判标准来规范公司股东资格的认定？

　　二、影响股东资格认定的五个要素

　　股东资格又称股东地位，是指各民事主体作为公司股东的一种身份和地位，享有包括自益权和共益权在内的各项权利，同时也需要在出资范围内对公司债务承担责任。因公司的有效成立需经过股东签订协议、出资、工商登记等法律程序，在此过程中会有以下法律文件对股东身份、持股比例予以明确：

　　（一）公司章程。公司章程是关于公司组织和行为的自治性规则,对公司以及其成员具有约束力。我国《公司法》规定，有限责任公司的章程应当载明股东的姓名或者名称、股东的出资方式、出资额和出资时间，股东应当在公司章程上签名、盖章。经过登记的章程更是具有对内、对外的双重效力，对内是确定股东资格及权利义务的主要依据，对外具有公示和公信的效力，是相对人判断公司股东的重要依据。股权转让后，公司章程也应对股东及其出资额的记载进行修改。

　　（二）股东名册。顾名思义，股东名册即是记载股东事项的资料文件，我国《公司法》规定，记载于股东名册的股东，可以依股东名册主张行使股东权利。股东名册是一种内部登记行为，具有证权性和宣示性，一般情况下股东名册上载明的股东应推定为公司的股东，但因为股东名册不具有创设权利的功能，未登记在册的实际股东并不必然不享有股东权利，其他如出资证明、工商登记等亦是股东资格认定的参考证据。

　　（三）出资证明。股东之所以能够成为股东，主要源于其对公司的出资，股东的出资是股权形成的实质要件。有限责任公司成立后应当向股东签发出资证明书，出资证明书应当包含股东的姓名或者名称、缴纳的出资额和出资日期等内容。在此要明确两点：一是同股东名册的性质类似，未签发出资证明书并不意味着股东没有实际出资；二是出资与股东资格并不完全一一对应，换句话说，出资并非股东资格取得的必备要素和唯一证据，如显名股东的性质认定上。

　　（四）工商登记。工商登记作为股东资格认定的重要依据，在司法实践中占据着重要地位。我国《公司法》规定，公司应当将股东的姓名或者名称及其出资额向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未登记或者变更登记的，不得对抗第三人。工商登记的目的在于向社会宣示股东的具体情况，而非创设股权的必要程序，所以工商登记的主要作用在体现在外部关系中，在处理与第三人股东资格纠纷时，是保护善意第三人最重要的形式条件。

　　（五）股权转让协议。我国《公司法》规定，公司股东之间可以相互转让其全部或部分股权，股东向股东以外的第三人转让股权的，应当经其他股东过半数同意。股权转让协议是股东之间或者股东与第三人之间就股权归属所作出的约定，合法的股权转让协议应当受到法律保护，而公司注销原股东的出资证明书、向新股东签发出资证明书、相应修改公司章程及股东名册中有关股东的记及其出资额的记载等行为则是公司应履行的法定义务，是否具有出资证明、在公司章程及股东名册中记载不是新股东取得股东资格的实质要件。

　　三、股东资格认定标准的综合分析

　　从以上五个要素的分析可以看出，股东资格认定并不是简单地以某个要素为标准。事实上，股东资格认定的司法裁判标准，已经从过去只以工商部门登记为准的原则过渡到现今内外有别的原则，即从形式上的审查到实质上的认定，结合具体案件情况作出综合判断。

　　（一）涉及公司与股东之间的股东资格认定时，应当着重审查公司章程及股东名册，在没有相反证据证明下，股东名册具有股东资格推定的效力。实质上的权利人或者股权受让人，在公司章程、股东名册完成登记或者名义变更前，不能对抗公司，向公司主张股东权利；公司依法对股东名册上记载的股东履行了通告、公告等必须履行的义务后，即可免除责任。既然股东名册具有推定效力，那么就有被推翻的可能性，如股权转让协议生效后公司故意不履行股东名册的变更登记，隐名股东实际履行了出资且股东身份得到了公司的认可或享受了参加股东大会、对重大事项进行表决、分得红利等股东权利。

　　（二）涉及股东之间的股东资格认定时，一般应审查出资证明、股东会决议等股东实际投资及股东间关于股权安排的真实意思表示等相关事实。尽管出资或者出资证明是认定股东资格的重要证据，但股东存在出资瑕疵时，并不当然否定其股东资格，我国《公司法》第二十八条即做出了补足出资及承担违约责任的补救形式。对股东资格的认定，除了审查出资，还要审查股东会决议等股东间关于股权安排、股权比例等问题的真实意思表示，或者根据股东实际行使的股东权利来推定股东间的真实意思表示。

　　（三）涉及股东与公司外第三人的股东资格认定时，则从维护社会交易稳定和公平的精神出发，以权利外观主义为原则，主要审查工商登记文件，即使登记内容出现瑕疵，善意第三人亦可基于登记的外观主义及公示效力获得信赖保护，要求工商登记的股东按照登记内容对外承担责任。

　　（作者单位：江苏省扬州市江都区人民法院）