浅谈我国公共租赁住房制度中存在的法律问题
北安市人民法院 钱贵
公共租赁住房是保障性住房中的新成员，它对于解决中低收入家庭住房难的问题具有十分重要的意义。但是由于我国没有统一的保障性住房立法，导致我国公租房保障对象狭窄、没有完善的准入退出机制以及缺乏司法救济制度等问题突出。为此，我们应制定统一的保障性住房立法并扩大公租房的保障对象、完善其准入退出制度并规定申请人复议、诉讼等权利方面的救济途经。总体分析我国公共租赁住房制度中存在以下法律问题：
一、缺乏统一的立法保障。健全的法律制度是任何一项社会保障制度得以贯彻实施的基础，只有统一的立法才能保障各项政策的具体实施。作为我国住房保障体系中的新内容，公租房的建设还处于起步发展阶段，目前主要是中央的《指导意见》以及各地关于公租房的管理办法在进行规制。但是，这些没有强制约束力的政策指导以及效力低下的地方政府规章对于保障公租房制度的发展非常不利。由于缺乏统一的立法保障，各地对于公租房的保障对象、建设标准、资金保障以及运作机制等内容方面没有统一的认识，各地规定差别太大，政策随意性比较强。同时行政手段的保障带来了很多的弊端，如资金难以保障、房源供给不足以及缺乏专门的管理机构和监管缺失等。显然，建立统一的公租房立法是这一制度得以良好运行的关键所在。
二、公租房保障对象的局限性。目前公租房保障的对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。虽然《指导意见》和各地实施办法大都提到有条件的可以扩大到新就业人员以及外来务工人员，但对于新就业人员以及外来务工人员大都要求有稳定职业并在城市居住一定年限。如广州、深圳等地的公租房覆盖人群也是针对城镇户籍人口，而最需要住房保障的流动人口还被排除在保障之外。可见，我国目前公租房的保障对象还很狭窄，真正需要保障的“夹心层”仍得不到有效的住房保障。尤其是外来务工人员中的农民工，他们通常流动性大，工作场所和时间不确定，但他们却是城市建设和发展的主力军，其实这些特定人群更需要住房保障。因此，为真正实现公租房对“夹心层”住房保障的目的，做到“应保尽保”，需要扩大公租房的供应对象。
三、公租房准入与退出机制不健全。合理的准入与退出机制是公租房制度有效实施的关键环节。我国目前主要采取以家庭收入为主的核定办法来确定公租房的保障对象。但我国由于缺乏健全的居民个人收入信息管理制度，导致实践中往往无法准确统计个人的隐形收入，从而影响了个人收入的审查，使得不应纳入公租房供应对象的人通过虚报瞒报个人收入等非法手段骗取了公租房，或者一些收入变化了不再符合条件的人长期租赁公租房，造成公租房推出机制严重滞后，“退出难”、“只进不出”、“福利固定化”现象严重。同时，我国个人信用制度和个人收入监管制度的缺失也极易影响审核的准确性。审核部门主要是对居民提供的个人收入证明等材料进行形式上的审查，缺少实质性的审查也是导致审核失真的主要原因。
四、公租房纠纷解决机制不完善。法谚说： “无救济则无权利”。任何权利如果没有有效的救济途径终将成为一纸空文。我国现行的公租房制度的纠纷解决机制就很不完善。我国公租房实行的是申请审核制度，申请人能否获得公租房以及合同期满后能否续期完全取决于主管部门的审核，加之我国审核制度的不完善，导致公租房主管部门审核失真、滥用权力损害真正需要保障的人群的事件时有发生。那么，如果申请人对主管部门审核结果有异议或者认为其权利受到侵犯的如何救济？ 对此，我国公租房相关的政策制度都没有明确的规定。申请人复议的权利和诉讼的权利并没有被法律明确的规定，难以保障住房困难户的住房权益，无法防止行政机关的权利滥用。此外，公租房是准公共产品，那么由于公租房的申请核准以及租赁合同发生纠纷以后，有关当事人应该提起何种诉讼，是民事诉讼还是行政诉讼法律没有明确规定，这会直接影响到司法审判的进行。
洛阳市人民政府关于印发洛阳市测绘管理办法的通知
河南省洛阳市人民政府
洛阳市人民政府关于印发洛阳市测绘管理办法的通知
洛政〔2010〕26号
各县（市、区）人民政府，市人民政府有关部门，洛阳新区管委会办公室，洛阳高新技术产业开发区管委会，龙门文化旅游园区管委会，各有关单位：
《洛阳市测绘管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
洛阳市人民政府
二〇一〇年三月十五日
洛阳市测绘管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强测绘管理，规范测绘行为，促进测绘事业发展，根据《中华人民共和国测绘法》、《河南省测绘管理条例》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内从事下列活动，应当遵守本办法：
（一）大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、工程测量、地籍测绘、房产测绘、行政区域界线测绘、地理信息系统工程、地图编制等；
（二）编制、印刷各种地图和制作地图图形的产品；
（三）使用和管理测绘成果；
（四）设置、使用和维护测量标志；
（五）测绘行政管理及与测绘有关的其他活动。
第三条 市国土资源局是市人民政府管理测绘工作的主管部门，负责全市测绘工作的统一监督管理。
县（市、区）国土资源局负责管理测绘工作的部门（以下简称测绘主管部门）负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。
第四条 市、县（市、区）人民政府应当加强对测绘工作的领导，鼓励有关单位和个人进行测绘科学技术研究，采用先进技术和设备，提高测绘技术水平，对在测绘工作和测绘科学技术研究中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第五条 实施测绘项目，应当使用国家统一的测绘基准，并应及时启用2000国家大地坐标系。
2000国家大地坐标系与现行国家大地坐标系转换、衔接的过渡期为8年至10年。
现有各类测绘成果，在过渡期内可沿用现行国家大地坐标系；2010年1月1日后新产生的各类测绘成果应采用2000国家大地坐标系。
现有地理信息系统，在过渡期内应逐步转换到2000国家大地坐标系；2010年1月1日后新建设的地理信息系统应采用2000国家大地坐标系。
县级以上地方人民政府测绘行政主管部门，负责本地区启用2000国家大地坐标系工作的组织实施和监督管理，提供坐标转换技术支持和服务，完成本级基础测绘成果向2000国家大地坐标系的转换，并向社会提供使用。
第二章 基础测绘
第六条 市、县（市、吉利区）人民政府应当将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展规划和年度计划，并将基础测绘和测绘基础设施维护的费用纳入财政预算。
第七条 市、县（市、吉利区）人民政府测绘主管部门会同本级人民政府其他有关部门根据国家和上一级人民政府的基础测绘规划和本行政区域内的实际情况，组织编制本行政区域的基础测绘规划，报本级人民政府批准，并报上一级测绘主管部门备案后组织实施。
市、县（市、吉利区）人民政府测绘主管部门应当根据当地国民经济和社会发展的需要，及时对基础测绘规划进行局部调整，报本级人民政府批准，并报上一级测绘主管部门备案。
第八条 下列基础测绘项目由市、县（市、吉利区）人民政府测绘主管部门负责组织实施：
（一）本行政区域的平面控制网、高程控制网和空间定位网的建立、维护；
（二）本行政区域内等于或者大于二千分之一基本比例尺地形图、影像图以及数字化产品的测制和相应的基础地理信息数据的采集与更新；
（三）用于全市公共服务的基础航空摄影与航空、航天遥感测绘；
（四）本行政区域内的国民经济与社会信息化地理空间基础框架和基础地理信息系统的建设、维护与更新；
（五）编制全市基础地理底图和基本地图（册）；
（六）省人民政府测绘主管部门和本级人民政府规定的其他基础测绘项目。
第九条 基础测绘成果应当定期更新。国民经济和社会发展急需的基础测绘成果应当及时更新。
洛阳市区航空影像和基本比例尺地形图每5年更新一次，重点地区适时更新；县（市）航空影像和基本比例尺地形图每五年更新一次，重点地区适时更新。
市、县（市）人民政府测绘主管部门布设的平面控制网、高程控制网和空间定位网的复测改造周期不超过10年。
第十条 使用财政资金的测绘项目和使用财政资金的建设工程测绘项目，有关部门在批准立项前应当征求市、县（市、吉利区）测绘主管部门的意见。有适宜测绘成果的，应当充分利用已有的测绘成果，避免重复测绘。
第三章 界线测绘与其他测绘
第十一条 行政区域界线的测绘，按照国务院和省有关规定执行。
第十二条 市、县（市、区）人民政府测绘主管部门和土地行政主管部门按照全省地籍测绘规划编制本行政区域内的地籍测绘规划。
市、县（市、区）人民政府测绘主管部门按照地籍测绘规划，组织管理地籍测绘。
第十三条 市、县（市）测绘主管部门负责本行政区域内矿山测量的指导监督。
矿山测量是指矿山建设时期和生产时期的全部测量工作，主要包括：
（一）矿区地形控制测量和测绘大比例尺地形图；
（二）矿区地面与井下各种工程和施工验收测量，以及矿井建设时期的全部测量工作；
（三）各种采掘工程图和各种矿山专用图；
（四）岩层和地表移动的观测与研究，为留设保护矿柱和水体下、建筑物下、铁路和主要公路下的开采，提供资料。
第十四条 测绘单位从事矿山测量，应当依据国家《工程测量规范》和实际需要，结合专业测量规范编制技术设计书；进行测量工作，要加强内、外业检查工作，项目完成后，做好资料整理和技术报告书的编写工作。
第十五条 市、县（市、区）测绘主管部门负责本行政区域内房产测绘的指导监督。
房产测绘是指与房屋产权、产籍相关的房屋面积的测量，主要包括：房产平面控制测量、房产要素测量、房产图测绘、面积测算、变更测量等。
房产测绘应当执行国务院建设行政主管部门和测绘主管部门编制的测量技术规范。
第十六条 房产测绘单位应当严格遵守国家有关法律、法规，执行国家房产测量规范和有关技术标准、规定，对其完成的房产测绘成果质量负责。房产测绘单位应当采用先进技术和设备，提高测绘技术水平，接受房产主管部门和测绘主管部门的技术指导和业务监督。
第十七条 房产测绘从业人员应当保证测绘成果的完整、准确，
不得违规测绘、弄虚作假，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
第十八条 水利、能源、交通、通信、资源开发和其他领域的工程测量活动，应当按照国家有关的工程测量技术规范进行。
第十九条 建立地理信息系统必须采用符合国家标准的基础地理信息数据。
第四章 测绘资质管理
第二十条 从事测绘活动的单位应当依法取得相应等级的测绘资质证书。
市测绘主管部门负责本行政区域内测绘资质申请材料的接收和推荐上报工作。
第二十一条 测绘资质监督检查实行年度注册与日常检查相结合的制度。
市测绘主管部门负责本行政区域内乙级测绘资质年度注册材料的接收、转报以及丙、丁级测绘资质年度注册材料的核查、注册工作。
测绘资质年度注册的时间为每年的第一季度。
第二十二条 市、县（市）测绘主管部门应当加强对测绘资质的监督检查。日常检查的主要内容：
（一）是否有超越资质许可的范围及作业限额从事测绘活动的行为；
（二）是否有涂改、转让、转借《测绘资质证书》的行为；
（三）是否有以其他测绘单位的名义从事测绘活动的行为；
（四）是否有将承接的测绘项目转包和违法分包的行为；
（五）进行测绘项目备案登记情况；
（六）测绘单位信用情况；
（七）法律法规规定的其他情况。
市、县（市、区）测绘主管部门应当将监督检查情况及处理意见予以记录，由监督检查人员签字后归档，并正式通知被检查单位。日常监督检查的处理意见作为测绘单位参加年度注册的依据。
第二十三条 测绘人员进行测绘活动时，应当持有测绘作业证件。任何单位和个人不得妨碍、阻扰测绘人员依法进行测绘活动。
第二十四条 除涉及国家安全和保密的测绘项目外，使用政府资金数额在三十万元以上以及国家法律、法规规定其他必须招标的测绘项目，应当按照国家规定通过招标的方式确定承包方，并接受县级以上人民政府测绘主管部门的监督管理。
第二十五条 测绘单位应当遵守下列规定：
（一）严格按照测绘资质等级许可的范围从事测绘活动；
（二）不得以其他测绘单位的名义或者允许其他测绘单位以本单位的名义从事测绘活动；
（三）不得将自己承包的测绘项目转包给他人测绘；
（四）不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格承揽测绘项目；
（五）法律、法规规定的其他行为。
第二十六条 承担测绘任务的单位，实施测绘前应当按照测绘项目管理的有关规定，到市测绘主管部门或者测绘项目所在地测绘主管部门办理测绘任务备案。
办理测绘任务备案的证件和材料：
（一）单位介绍信；
（二）测绘资质证书、收费许可证和营业执照副本；
（三）合同书或测绘任务书；
（四）测绘技术设计书；
（五）测绘主管部门要求提供的其他材料。
第五章 测绘成果管理
第二十七条 市、县（市）人民政府测绘主管部门负责本行政区域内测绘成果质量的监督管理。
第二十八条 测绘项目完成后，测绘项目出资人或者承担测绘项目的单位，应当向当地测绘主管部门汇交测绘成果资料。属于基础测绘项目的，应当汇交测绘成果副本；属于非基础测绘项目的，应当汇交测绘成果目录。负责接收测绘成果副本和目录的测绘主管部门应当出具测绘成果汇交凭证，及时将测绘成果副本和目录移交给保管单位，并定期编制测绘成果目录，向社会公布。
第二十九条 法人或者其他组织需要利用属于国家秘密的基础测绘成果的，应当提出明确的利用目的和范围，报测绘成果所在地的测绘行政主管部门审批。
测绘行政主管部门审查同意的，应当以书面形式告知测绘成果的秘密等级、保密要求以及相关著作权保护要求。
第三十条 基础测绘成果和财政投资完成的其他测绘成果，用于国家机关决策和社会公益性事业的，应当无偿提供。
除前款规定外，测绘成果依法实行有偿使用制度。但是，各级人民政府及其有关部门和军队因防灾、减灾、国防建设等公共利益的需要，可以无偿使用测绘成果。
依法有偿使用测绘成果的，使用人与测绘项目出资人应当签订书面协议，明确双方的权利和义务。
第三十一条 测绘成果的保密管理按国家测绘局、国家保密局的有关规定执行。
第六章 地图管理
第三十二条 市、县（市、区）人民政府应当加强国家版图意识的宣传教育和地图市场的管理，维护国家主权、安全和利益。
第三十三条 市、县（市、区）人民政府测绘主管部门负责对本行政区域内地图市场的监管，其主要内容是：
（一）公开销售的地图及地图工艺品是否有地图审核号；
（二）公开展示地图、网络地图标注的内容是否符合有关规定；
（三）公开地图是否遵守保密法律法规的有关规定。
第三十四条 编制或者制作地图、地球仪和其他附有地图图形的产品，应当保证其内容准确反映各类地图要素的地理位置、形态、名称及其相互关系。
第三十五条 编制、制作本市行政区域范围内各类地图和地图图形产品的单位，必须取得相应的测绘资质。
编制、印刷、制作本市行政区域范围内的各类地图和地图图形的产品以及公开展示未出版的绘有行政区域界线的地图，应当按照国务院关于地图编制出版的有关规定，报省测绘主管部门审批。
第三十六条 市、县（市）人民政府测绘主管部门应当对广告、印刷品及其他公开展示产品中标有的地图图形，依法实施监督管理。
第七章 测量标志管理
第三十七条 县级以上人民政府应当采取有效措施，增强公民依法保护测量标志的意识，加强测量标志的保护工作，并将测量标志维护经费纳入本级财政预算。
市、县（市、区）测绘主管部门应当编制测量标志年度维护计划，并组织实施。
第三十八条 进行工程建设应当避开永久性测量标志，确实无法避开需要拆迁永久性测量标志的，建设单位应当向市测绘主管部门提出申请，由市测绘主管部门报省测绘主管部门批准；涉及军用控制点的，按照国家规定办理。所需迁建费用由建设单位承担。
第三十九条 标志所在地的乡（镇）国土资源所负责测量标志保护工作，主要职责是：
（一）宣传贯彻测量标志保护的法律、法规、规章和规范性文件；
（二）确定测量标志的管理单位或者人员，并对其保管责任的落实情况进行监督检查；
（三）根据县（市、区）测绘主管部门委托，办理测量标志委托保管手续；
（四）负责测量标志的日常检查，制止损毁测量标志的行为，并定期向县测绘主管部门报告测量标志保护情况。
第四十条 建设永久性测量标志的单位，应当对永久性测量标志设立明显标记，并委托有关单位或者专人负责保管。
使用永久性测量标志，必须持有测绘工作证件，遵守测绘操作规程，并保证测量标志完好无损。
第八章 法律责任
第四十一条 违反本办法规定，测绘法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定予以处罚。
第四十二条 县级以上人民政府测绘主管部门工作人员违反本办法规定，有下列行为之一，造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分：
（一）利用职务上的便利收受他人财物、其他好处的；
（二）不依法履行行政许可和监督管理职责的；
（三）发现违法行为不予查处的。
第九章 附则
第四十三条 本办法自印发之日起施行，有限期5年。