处在风口浪尖上的北京政府采购
-----全国政府采购论文评析（一）

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北京市辽海律师事务所

日前，《经济日报》政府采购周刊副主编方剑先生给我送来六篇入选《全国政府采购论文集》的文章让我点评，捧在手中的这些佳作的确令人爱不释手，其中格外引人瞩目的是北京市政府采购中心主任许大卫先生的《政府集中采购机构实现支持自主创新政府采购政策的研究与思考》（以下简称《研究与思考》）。文章作者的名字如雷贯耳，业内人士对他都不陌生。从政府采购制度在我国试点直至进入法制化轨道，许大卫先生始终是这一领域里领航人之一。
众所周知，北京是中央政府所在地，这里聚集了国家各大部委、各大团体组织、各大事业单位即法律所说的采购人，从我国建立政府集中采购制度开始，北京市的政府采购一直处于风口浪尖上，在国内外倍受关注，人们称之为中国政府采购的“风向标”。作为北京市的法律职业人，尤其是作为研究政府采购制度的一名专业学者，自然也处处留意本市政府采购中的法制建设。许大卫的文章侧重于集中采购机构落实执行政府采购的政策功能的研究与思考，这是人们经常谈论的也是始终为大家所感兴趣且颇具争议的一个话题。北京市政府采购中心是怎么理解和执行政府采购的政策功能，我们在《研究与思考》一文中能够获得有益的启迪。
从2000年开始接手承办“全国首例政府采购案件”，至今6年多时间，笔者受理的众多政府采购案件百分之八十都发生在北京。这些案例或多或少都存在着违规操作、黑箱交易行为。然而让人不解的是，这些政府采购案几乎与北京市政府采购中心都没有关联。我们读完《研究与思考》一文，或许能从中寻觅到些须答案。我们知道，现行政府采购的法律制度存在着严重的缺陷和冲突，《招标投标法》与《政府采购法》之间存在着不可调和的矛盾，人们往往将前一部法律实施中所引起的“暗箱操作”、“权力寻租”等违规现象全部嫁祸于后一部法律的出台，致使处于一线的政府采购工作处境艰难，时常免不了要担当替罪羊的角色，实践中的政府采购工作也是褒贬不一。更多的时候，集中采购机构要背政府采购法制体系不健全的“黑锅”。为此，本文在评析《研究与思考》一文的同时，对现行政府采购制度所存在的一些问题进行一些剖析。
一、集中采购工作对政策目标的贯彻落实
《研究与思考》一文的作者在学习国家有关法律和政策后，首先向我们提出了一个大家普遍关注的问题，政府采购工作怎么定位。我们从文章的标题可以发现作者旗帜鲜明的观点，支持自主创新、扶持中小企业、优先采购国产高新技术设备等国家政策，作为政府集中采购机构应该为实现这些政策目标而努力。在赞赏作者的学习体会和认识的同时，也引发了笔者的一系列的思索：我国《招标投标法》没有明确规定政策目标，这部法律赋予采购人自行采购以及是否委托采购的权力；而后一部《政府采购法》强调政策目标和集中采购；前一部法律普遍允许以私利为目的社会中介机构代理政府采购，后一部法律则强调和提倡政府集中采购，由非盈利为目的政府采购中心执行货物、工程和服务的采购任务。作为集中采购机构的北京市政府采购中心能够坚决贯彻落实国家政策目标，但非集中采购机构即招标公司却不然。同样是国家的政策目标，同样使用的是纳税人的资金，依据前后两部不同的法律却会得出不同的结果。由于存在两部调整和规范同一采购对象的法律，致使北京市还有许多的非集中采购机构，这些中介机构代理的政府采购规模远远超过北京市政府采购中心。作为以营利为目的社会中介机构是否也能够落实政府采购的政策，答案肯定是否定的。中介机构是获取高额私利为目标的，不可能去贯彻落实国家政策。为了统一政府采购法律制度，前一部法律的内容必须纳入到后一部法律中。
二、集中采购工作对国家政策的执行举措
《研究与思考》的作者认为，集中采购机构作为政府采购政策的重要执行部门和具体实践者，在调整产业结构、促进国民经济增长方式转变过程中提供支持，研究实现自主创新政策目标的途径、方法和手段负有义不容辞的责任。对此，作者偕同他的同仁身体力行，建立了公开透明的竞争机制和评标制度，采取了多元的采购方式，实施“一站式”服务大市场，进一步扩大“一站式”服务范围和资源共享，建立区域互联互补互动等各种有效机制，充分发挥政府集中采购机构在实现政府采购制度政策功能和促进经济社会协调发展中不可替代的作用。作者勇于创新、尝试推出一系列有效举措，进而积极执行国家政策，令人钦佩。此外，《研究与思考》的作者提出，为执行政策功能，拟重新修订现行的招标文件，加入相关的政策内容。笔者认为，需要提请注意的是，修订后的招标文件不得有任何歧视和差别待遇的内容，否则就违反了公平竞争的法律规定。读《研究与思考》一文时，笔者不由自主地想起社会中介机构的操作规程，政府采购中黑幕交易往往发生在招标公司与采购人的身上。在分散采购的模式下，社会中介机构通常是“打一枪换一个地方”，不会去考虑如何有效地执行政策功能，他们会施展浑身解数进行权力寻租，与设租的采购人进行勾兑，以获取源源不断的采购代理业务和持续不断的高额利润。笔者认为，为了使国家政策功能具有执行力，政府采购货物、工程和服务，必须拒绝社会中介机构进行代理。
三、集中采购工作运用政府采购主要方式
《研究与思考》一文的作者指出，在招投标工作中积极落实和体现支持自主创新、节能环保型产品等政策目标。我们知道，政府采购的主要方式是公开招标，但现行的《政府采购法》却没有规定公开招标的操作程序。这无疑给政府集中采购工作出了道难题，但北京市政府采购中心的工作总是在迎难而上。记得几年前，北京市政府采购中心招标采购货物、工程和服务时，就通过电视网络的形式，对招标、投标、开标、评标等各个环节进行直播，将招标的全部程序置于大庭广众的监督之下，使政府采购工作公开透明、规范有序地进行，从而减少和避免招投标中的人为因素的影响。尽管如此，作者在《研究与思考》一文中说，在实际操作中，如何运用好政府采购政策，实现自主创新和节能环保型产品等政策目标，也需要多方面的配合和共同的推进以及一系列可操作的政策措施、制度办法来支撑。为此，作者给我们提出了他自己的思路：一是需要有关部门尽快建立严密的自主创新产品和技术的界定体系，避免集中采购机构实际操持中因界定不明确出现无法操持问题；二是尽快建立客观公正的自主创新的评价与评估标准体系。包括评价的标准、评价和认定机构；三是在招标文件的制作和评分标准上要充分落实和体现自主创新及知识产权的产品优先采购、重大创新项目政府首购、创新技术订购和支持节能环保型产品等方面的原则和支持政策；等等。
四、国家应通过立法保障集中采购机构的工作
《研究与思考》一文的作者正视政府采购实践中所存在的问题，根据现行法律，对采购执行效果提出了反思。作者说，从一个时期以来办公用品定点采购工作的执行效果看，也反映和暴露出一些问题，政策功能导向作用没有得到充分发挥和体现，有很多需要改进和完善之处。如每次定点招标后，所有品牌型号的计算机都能入围中标。接下来，就是供应商与使用单位点对点的发生购买关系，往往采购人要的是价格最贵的、品牌是国外的、配置是最高的，出现一种采购的随意状态，包括后期管理中涉及到价格、质量、诚信、服务等方面出现的一些问题，对此，集中采购机构无能为力，监管部门也不可能做到时时监控，及时有效解决。这种所有品牌都作为办公用品定点供应商，由采购人分散采购的作法不容易形成规模效益，也不利于政府采购政策功能导向作用的实现，以及政府部门实施有效监控。笔者认为，《研究与思考》作者前述所指出的绝对不是个别现象，在采购实践中带有普遍性，反映了我国立法所存在的严重缺陷，现行法律对集中采购机构设置了许多的义务性规范，没有赋予其相应的权利，未能给集中采购机构一个正确的定位；相反，赋予采购人太多的权力却没有相应的义务性法律规范，没有承担法律责任的条款，违法了也能安然无恙。由此而来，采购人不执行“政策功能”毋须承担强制性的法律后果，同样，采购人委托的社会中介机构违法了，也无须承担相应的法律责任。笔者认为，所存在的这些尴尬，究其根本原因还是前后两部法律之间的冲突，前一部法律只规定分散采购，采购人有权自行决定是否采购，是否委托采购。立法时，为了与前一部法律衔接，后一部法律在分散采购与集中采购问题上产生了妥协，与此同时，在规定委托代理与法定代理时产生了自相矛盾，致使集中采购机构、政府采购监管部门无法监督、约束采购人的权力。
以上所述，只是笔者蜻蜓点水。《研究与思考》一文的作者长期致力于政府采购实践和理论研究，在业内属于资深专家，他的作品将理论与实践紧密结合，行文流畅，反映了作者在这一领域辛勤耕耘的结果。从中我们会发现作者具有宽广的视野，不断开拓进取、积极创新的精神。读完《研究与思考》一文，笔者茅塞顿开，受益匪浅。

点评作者：谷辽海
2006年6月16日于北京朝阳区寓所



劳动部办公厅


劳动部办公厅关于印发《全国劳动监察工作会议纪要》的通知
劳动部办公厅



各省、自治区、直辖市及计划单位列市劳动（劳动人事）厅（局）：
现将《全国劳动监察工作会议纪要》印发给你们，供参考。

全国劳动监察工作会议纪要
1994年10月19日至21日，劳动部在福建省厦门市召开了全国劳动监察工作会议。各省、自治区、直辖市劳动（劳动人事）厅（局）领导及劳动监察处长、六个计划单列市的劳动局长参加了会议。劳动部副部长朱家甄同志在会上作了重要讲话。劳动关系与监察司司长任泽民同
志作了题为《抓住机遇，大力推进劳动监察工作》的工作报告和总结讲话。会议总结了一年来全国开展劳动监察工作的情况，交流了经验，结合贯彻《劳动法》，认真研究了新形势下劳动监察工作的任务。
会议认为，一年来，通过各级劳动部门的共同努力，适应社会主义市场经济需要的劳动监察体制已初步建立，并取得了明显成效。
第一，加强了劳动监察组织建设。各地劳动部门结合机构改革和职能转变，积极建立劳动监察队伍。目前，广东、天津、湖北、海南、云南等近十个省级和近千个市县劳动部门建立了劳动监察机构，配备了专职劳动监察员。机构改革尚未进行的地区，劳动行政部门也指定了有关机构和
人员负责劳动监察工作。
第二，第一步完善劳动监察法规制度。《劳动法》的颁布，为劳动监察工作提供了法律依据。与《劳动法》配套的《中华人民共和国劳动监察条例（草案）》、《劳动监察员管理办法》、《劳动监察案件统计制度》、《违反〈劳动法〉行政处罚办法》、《劳动监察规程》等规定，有的
正在制定，有的已经发布。一些地方还制定了地方性劳动监察法规和保护职工合法权益法规。劳动监察工作初步走上了法制化轨道。
第三，加强监察员培训工作，提高了监察员的政治素质和业务素质。各地通过举办劳动监察培训班等形式培训监察人员，据不完全统计，参加劳动部和省级劳动部门培训的干部有近万人。
第四，全面开展了劳动监察工作。各地劳动部门利用广播、电视、报刊、杂志、宣传车、大型横幅标语，以及开展社会咨询活动等多种形式，广泛宣传劳动法律、法规知识，教育用人单位和劳动者知法、懂法、守法，自主协调劳动关系。一些地方劳动监察机构建立群众举报制度，设立
了举报信箱，开通了举报电话，受理和查处了大量的违法案件。目前，福建、广东、天津、湖北、海南、云南等地已形成省、市、县三级受理群众举报的网络。今年，根据国务院领导同志的指示，首次在全国范围内开展了企业劳动用工大检查。对部分企业暴露出的严重问题进行了处理，维
护了用人单位和劳动者的合法权益，得到了社会有关方面的肯定和赞扬。
虽然劳动监察工作发展较快，但仍不适应市场经济发展的需要，与保障《劳动法》全面贯彻实施的要求也有一定的距离。存在的问题主要是：劳动监察工作发展不平衡，有的领导对劳动监察工作重要性的认识不足，甚至把开展劳动监察工作与吸引外资对立起来；部分地区劳动监察工作
没有形成制度化、经常化，少数地方还没有明确劳动监察工作的管理机构和监察人员；劳动监察与外部和内部的工作关系也有待理顺。
会议针对存在的问题，提出了逐步建立起适应社会主义市场经济发展需要的劳动法律监督检查机制的意见。
根据《劳动法》规定，劳动法律监督检查机制是：劳动行政部门实施监督检查，政府有关部门在其职责范围内进行监督和工会组织、新闻单位等开展社会监督，大家共同做好劳动法律的实施工作。从劳动行政部门监督检查工作看，主要包括三个方面内容：一是在劳动行政业务管理的同
时做好行政监督，即劳动行政部门内的各行政业务管理机构在从事某方面的管理业务时，同时对所管理的业务进行监督；二是根据工作需要在各业务机构内任命兼职监察员，他们的主要职责是劳动行政业务管理，兼职从事与其业务有关的单项监督检查工作；三是劳动监察机构对用人单位遵
守劳动法律、法规进行全面的监督检查，并依照有关规定具体负责对用人单位违法行为进行处罚。
会议提出1995年劳动监察工作目标：（1）配合《劳动法》的贯彻实施，加强劳动法律、法规的宣传，使绝大多数用人单位和劳动者增强劳动法制观念，自觉遵守劳动法律、法规。（2）初步形成劳动行政部门的劳动法律监督检查、政府有关部门的监督和社会监督的机制。（3）
各地都要建立和健全劳动监察法规和劳动监察工作制度，依法开展监察工作。（4）建立健全劳动监察机构，在1995年年底前要在全国形成劳动监察组织体系，建立从中央到省（自治区、直辖市）、市（地）、县四级劳动监察机构，配备专职劳动监察员，建立一支严明高效的专业劳动
监察执法队伍。（5）强化监察力度，基本做到对违反劳动法律、法规的行为能及时查处，对投诉和举报的问题件件有结果，基本改变职工投诉无门，纠正不力的状况。
会议对近期工作进行了安排和部署。
第一，学习贯彻《劳动法》，认真履行劳动监察职责。《劳动法》规定了各级劳动行政部门的监督检查和行政处罚职责。各级劳动监察机构的人员要逐条逐字学习《劳动法》，全面、准确地理解和掌握其精神实质。各地都要按照《劳动法》的规定，推动劳动监察工作上一个新台阶，做
到劳动监察活动经常化、制度化，监察行为规范化。会议提出，在下次劳动监察工作会议上，对监察工作做得好的要进行表彰，对开展监察工作不力的要提出批评。
第二，加强劳动监察组织建设。建立健全劳动监察机构和队伍是开展劳动监察工作的组织保证。当前，地方政府机构正在进行改革，各地劳动行政部门要积极争取建立劳动监察专门机构，配备一定数量政治素质好、业务熟悉的专职劳动监察员。对劳动监察员的培训，要形成制度，一是
上岗前的培训，要求“先培训后上岗”；二是常规培训，即每年要进行定期和不定期政治和业务知识的培训，不断提高劳动监察员的素质。
第三，加强劳动监察法规制度建设。当前，要抓紧制定与《劳动法》配套的劳动监察工作制度。一是抓紧制定《劳动监察条例》，争取国务院尽快发布实施；二是拟定《违反〈劳动法〉行政处罚办法》，力争年内发布实施；三是制定《劳动监察规程》、《劳动监察工作纪律》、《劳动
违法行为举报案件受理查处工作程序规定》及劳动监察法律文书等；四是制定《劳动监察工作奖惩办法》等，逐步使劳动监察工作制度化、监察行为规范化。
第四，全面开展劳动监察工作。在开展正常的巡视检查外，还要做好以下几方面的工作：一是加强劳动法制宣传咨询及教育活动；二是建立举报制度，形成省市县三级举报网；三是结合《劳动法》的贯彻实施，拟于1995年5月在全国范围内组织一次用人单位遵守《劳动法》情况的
大检查，进一步监督用人单位遵守劳动法律、法规，纠正违法行为；四是建立企业劳动规章（厂纪厂规）审查制度，以便把劳动违法侵权行为消灭在萌芽状态，保障劳动者的权益；五是有条件的地区逐步开展企业用人监察年度审查制度，使劳动监察工作更加积极主动地开展起来。在监察工
作中，还要不断探索新的工作方式，如怎样解决职工的欠薪支付等问题。
第五，加强与政府有关部门和工会组织的配合、协作，逐步建立起劳动法律监督机制。在劳动监察工作中，劳动行政部门要与工会、企业主管部门、工商部门、公安部门、法院等保持密切的联系，必要时，可开展联合执法活动。在执法活动中要注意宣传报道，对遵守劳动法律、法规做
得好的单位要进行宣传表扬，对严重违法侵犯职工合法权益的要有选择性的曝光，其行为触犯刑律的要绳之以法。在社会上，形成遵循劳动法律、法规的环境和气氛。
第六，加强对劳动监察工作的领导。开展劳动监察工作，领导是关键。各级劳动行政部门要把加强劳动监察工作摆在劳动工作的重要位置上，继续关心和支持劳动监察工作，帮助解决劳动监察体制建设中遇到的问题，逐步改善劳动监察工作的办公条件，促进劳动监察工作的健康发展。


会议号召各级劳动行政部门要十分珍惜这次《劳动法》颁布施行的历史机遇，抓紧建立健全劳动监察体制，勇于创新，力争使劳动监察工作上一个新台阶。



1994年11月29日