北京市人民政府办公厅


北京市人民政府办公厅关于贯彻实施《机关事务管理条例》的意见




各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
　　《机关事务管理条例》(国务院令第621号，以下简称《条例》)是我国第一部专门规范机关事务管理工作的行政法规。为全面贯彻实施《条例》，加强机关事务管理，规范机关事务工作，保障机关正常运行，降低机关运行成本，建设节约型机关，经市政府同意，现提出如下意见。
　　一、总体思路
　　认真贯彻落实党中央、国务院和市委、市政府关于改进工作作风、密切联系群众及厉行勤俭节约的一系列指示精神，以建设节约型机关为主线，以推进机关事务统一集中管理和制度机制标准建设为重点，按照保障公务、厉行节约、务实高效、公开透明的原则，健全、完善、落实机关经费、资产、服务等管理制度、标准和监督检查机制，研究制定有关机关事务管理的政府规章，深化机关事务工作社会化改革，构建统一集中、权责明确的管理体制和科学规范、系统完善的保障制度以及市场导向、多元并存的服务机制，不断提升机关事务工作的科学化、规范化、法治化水平，为政府机关高效有序运转提供优质服务和坚实保障。
　　二、组织机构
　　市政府成立北京市贯彻实施《条例》工作领导小组(以下简称领导小组)，主要负责统筹推进本市贯彻实施《条例》工作，研究审议工作方案和制度措施，协调解决贯彻实施工作中遇到的重大问题。领导小组组长由市委常委、常务副市长担任，副组长由市政府秘书长担任，成员单位包括市政府办公厅、市发展改革委、市司法局、市财政局、市人力社保局、市国土局、市规划委、市审计局、市政府外办、市国资委、市政府法制办、市编办。领导小组办公室设在市政府办公厅，负责组织、协调等日常工作。
　　三、主要任务
　　(一)认真组织宣传、学习和培训。
　　1.加强普法宣传。将贯彻实施《条例》纳入全市法制宣传教育工作要点，并作为领导干部和公务员学法用法的重点学习内容进行考核检查。以开展北京市领导干部及公务员“学法用法，依法行政”主题宣传教育活动为契机，重点宣传包括《条例》在内的相关法律法规。(牵头单位：市司法局)
　　2.有计划、分层次组织学习培训。将《条例》培训纳入“北京干部教育网”在线学习必修课程，进一步增强依法行政能力。各区县政府、市政府各部门要结合工作实际，采取法规解读、专题讲座等多种形式，在年内将本系统相关工作人员轮训一遍。培训要充分体现改进作风、厉行勤俭节约的新风，务求实效。(领导小组成员单位按职责分工分别牵头)
　　(二)加强机关运行经费管理。
　　1.推进机关运行经费管理标准化、规范化。参照中央国家机关实物定额和服务标准，结合本市实际，健全市级行政机关实物定额和服务标准；参考有关货物和服务的市场价格，健全完善机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准；根据预算支出定额标准，结合各部门的工作职责、性质和特点，按照总额控制、从严从紧的原则，采取定员定额方式编制机关运行经费预算，提高资金使用效益。(牵头单位：市财政局)
　　2.加强“三公经费”预算和支出管理。强化预算的刚性约束，严格控制公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费的规模。对因公出国(境)费支出和公务用车购置及运行经费支出实行经费总额“零增长”，进一步压缩公务接待经费支出，不得挪用其他预算资金用于公务接待、公务用车购置和运行或者因公出国(境)。(牵头单位：市财政局；协办单位：市政府外办)
　　3.健全完善本市机关运行经费信息公开制度。严格落实国家有关政府信息公开的规定，凡属应该公开、能够公开的信息一律及时、主动公开，细化公开内容，不断推进本市预决算公开工作。(牵头单位：市政府办公厅；协办单位：市财政局)
　　(三)严格规范政府采购活动。
　　1.健全落实政府采购制度。根据有关政府采购的法律、法规和规定，健全落实政府采购管理制度，缩短采购周期，提高采购效率，降低采购成本，保证采购质量。需要招标投标的，应当遵守有关招标投标的法律、法规和规定。各区县政府、市政府各部门应当采购经济适用的货物，不得采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房。(牵头单位：市财政局；协办单位：市国资委)
　　2.加强政府采购重点环节管理。着重对采购范围、方式、程序等重点环节实施监督管理，制定年度政府采购集中采购目录及限额标准，扩大协议采购和服务类采购范围。对纳入集中采购目录的项目，不得违反规定自行采购或者以化整为零等方式规避政府集中采购。(牵头单位：市财政局；协办单位：市国资委)
　　(四)加强机关资产管理。
　　1.完善落实资产管理制度。根据有关机关资产管理的规定、经济社会发展水平、节能环保要求和机关运行的基本需求，结合本市实际，完善落实市级行政机关资产配置标准等资产管理制度，统一调剂使用或者按规定处置市级行政机关闲置资产。市政府各部门应当根据机关资产配置标准编制本部门的资产配置计划，完善机关资产使用管理制度，建立健全资产账卡和使用档案，定期清查盘点，保证资产安全完整，提高使用效益。(牵头单位：市财政局；协办单位：市政府办公厅)
　　2.按照集约、规范、效能的原则，加强市级行政机关用地和办公用房统一集中管理。健全办公用房管理工作机制，制定市级行政机关办公用房管理办法，完善落实办公用房建设标准和物业管理标准，对办公用房用地计划、建设规划、新改扩建、调配整合存量、使用管理等实行统一集中管理。积极推进办公用房统一建设，探索建立“统建统用”的办公用房供给模式。市政府各部门要按照《条例》规定要求，严格执行相关标准，加强办公用房建设、抗震加固和维修、使用安全和维护保养等各项管理工作。办公用房的建设和维修应当符合简朴实用、节能环保、安全保密等要求。(牵头单位：市政府办公厅；协办单位：市发展改革委、市监察局、市财政局、市国土局、市规划委、市住房城乡建设委、市审计局、市编办)
　　3.规范公车使用管理。贯彻落实中央及本市有关规定，严格控制公务用车配备和使用标准，严格审批公务用车购置和更新，指导和监督各区县政府、市政府各部门建立健全公务用车配备、更新、使用、维修等管理制度。市政府各部门要严格执行公务用车编制和配备标准，对公务用车实行集中管理、统一调度，建立健全公务用车使用登记和统计报告制度，并对油耗和维修保养费用实行单车核算。(市财政局、市监察局、市政府办公厅按职责分工分别牵头)
　　(五)创新机关服务管理。
　　1.推进机关后勤社会化改革。坚持“管理科学化、保障法制化、服务社会化”方向，结合本市实际，研究制定市级行政机关后勤服务、公务用车等工作的社会化改革实施意见，扎实推进机关后勤社会化改革，降低服务成本，保障机关高效运转。(牵头单位：市政府办公厅；协办单位：市财政局、市人力社保局、市国资委、市编办)
　　2.推进机关后勤服务管理标准化、规范化。参照中央国家机关后勤服务项目和标准，结合本市实际，制定市级行政机关后勤服务项目和标准，合理配置和节约使用后勤服务资源。(市财政局、市政府办公厅按职责分工分别牵头；协办单位：市编办)
　　3.加强对公务接待的规范和管理。坚持简化礼仪、务实节俭的原则，管理和规范政府公务接待工作。参照中央国家机关公务接待制度和标准，结合本市实际，完善落实市级行政机关公务接待制度和标准。(牵头单位：市财政局；协办单位：市政府办公厅、市监察局)
　　(六)推进机关事务统一集中管理。
　　1.加强机关事务统一集中管理研究。开展本市机关事务管理规章立法和体制机制调研工作，为制定本市有关机关事务管理的政府规章奠定基础。(市政府办公厅、市编办按职责分工分别牵头；协办单位：市财政局、市人力社保局、市政府法制办)
　　2.成立本市机关事务工作协会。采取调查研究、经验交流等多种方式加强对各区县政府、市政府各部门机关经费、资产、服务管理的指导，促进完善本市机关事务管理体系。(牵头单位：市政府办公厅；协办单位：市财政局、市政府法制办、市编办)
　　(七)加强政府机构节能管理。
　　严格落实本市节能减排、应对气候变化领域的相关规划和年度工作计划。加强能源计量、在线监测等基础能力建设，建立能源消费的统计台账。开展政府机构节能改造，推广合同能源管理示范项目和先进适用的节能环保新技术新产品。设立节能减排管理岗位，加强业务能力培训，推动能源管理体系建设，提高能源利用管理的精细化水平。探索推动低碳城市试点的相关工作。创建节约型公共机构，进一步完善本市公共机构节能管理工作，充分发挥政府机关在节能减排和应对气候变化中的示范引领作用。(市发展改革委、市政府办公厅按职责分工分别牵头)
　　(八)加强对机关事务工作的监督检查。
　　1.强化审计监督。将机关运行经费和项目经费支出情况作为本市统一组织的年度预算执行及决算审计的关注重点。对于审计中发现的市级部门违反《条例》的问题，纳入市政府绩效管理《行政问责专项考评实施细则》中的“审计结果行政问责考评”范围。(牵头单位：市审计局)
　　2.强化机关运行经费支出管理。建立健全机关运行经费支出统计报告和绩效考评等制度，组织开展机关运行成本统计、分析、评价等工作。(牵头单位：市财政局；协办单位：市审计局)
　　(九)加强因公出国(境)管理。
　　严格执行有关因公出国(境)的规定，落实本市因公出国(境)相关制度，对各部门工作人员因公出国(境)的事由、内容、必要性和日程安排进行审查，控制因公出国(境)团组和人员数量、在国(境)外停留时间，不得安排与所属部门业务工作无关的考察和培训，切实提升因公出国(境)经费使用效益。(牵头单位：市政府外办)
　　四、工作要求
　　(一)高度重视，加强领导。机关事务工作是党和政府行政管理工作的重要组成部分，规范和加强机关事务管理，对于保障机关工作高效有序运转，降低行政运行成本，加强政府自身建设具有重要意义。市政府办公厅作为本市机关事务工作的牵头管理部门，要创新工作机制，加强工作指导，推动本市机关事务统一集中管理。各区县政府、市政府各部门要从加强政府自身建设、提高行政效能的高度，认真学习和准确把握《条例》的重要意义和主要内容，提高贯彻《条例》的自觉性、主动性、协调性、前瞻性，把贯彻实施工作作为当前和今后一个时期政府自身建设的一项重要工作列入议事日程。各区县政府、市政府各部门主要负责同志要切实负起推动贯彻实施的领导责任，加强组织领导，对照《条例》规定认真研究，明确责任分工，周密安排，以科学务实的态度把贯彻实施工作抓实抓好，抓出成效。
　　各区县政府要建立健全工作机制，明确贯彻实施工作牵头部门及职能，理顺与相关部门的权责关系，统筹推进本区县贯彻实施工作，认真清理、规范现有制度标准，确保机关事务工作制度与《条例》的一致性；要结合实际，制定本区县贯彻落实《条例》的实施方案，于2013年8月20日前报领导小组办公室。
　　(二)突出重点，狠抓落实。领导小组各成员单位要重点抓好本市机关事务工作制度机制建设，对于现有制度和标准，要尽快完善汇总并报领导小组办公室；对于新建制度和标准，要抓紧研究制定并于2013年年底前报领导小组办公室；对于体制机制建设工作，要结合本市实际深入研究，制定切实可行的工作方案，务求取得阶段性成果。市政府各部门要认真落实《条例》规定和本市有关制度标准，完善本部门日常管理制度，推进机关事务集中管理，不断提升服务保障水平。
　　(三)报送信息，加强沟通。探索建立本市机关事务工作层级统计调查制度，各区县政府、市政府各部门要按照全市统一部署，每年定期向领导小组办公室报送机关事务工作相关信息。各区县政府、市政府各部门要注重发挥典型示范带头作用，及时总结学习贯彻《条例》、加强节约型机关建设的先进经验，通过多种形式加以宣传推广，并报领导小组办公室，由领导小组办公室整理汇总后报国家机关事务管理局，及时反映本市在贯彻实施《条例》中取得的新进展。
　　(四)强化检查，确保实效。发展改革、财政、审计、监察等部门要根据职责分工，加强对机关运行经费、资产和服务管理工作的监督检查。同时，将《条例》贯彻落实情况纳入政府绩效管理考核，由市政府绩效办和领导小组办公室组织相关单位于每年年底进行统一考核。接到对违反机关事务管理制度、标准行为的举报，要及时依法调查处理。对在机关事务管理活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者贪污受贿的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　 北京市人民政府办公厅
　　 2013年7月25日





基础关系先审，是多个法律关系交叉案件的审理原则。依该项原则，民事行政交叉案件的审理顺序究竟是“先民后行”还是“先行后民”，取决于案件所涉的民行两个法律关系谁为基础关系。若是民事法律关系为基础关系的则民事先审，反之则是行政先审。然而，在《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）出台后，不少人将其中的第8条规定视为解决民行交叉案件的唯一诉讼模式，即民事先审或称民事优先，而且必须是民行分案先后诉讼。本文试图从解读该条司法解释入手，对基础关系先审原则进行简要的分析，并对民行交叉案件的诉讼模式选择提出一些看法。

　　一、关于司法解释的理解

　　法释〔2010〕15号司法解释第8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”这里无疑规定了“先民后行”的诉讼模式，但该模式的适用是有条件限制的，而且绝非涉房屋登记等民行交叉案件之唯一模式。

　　理解该条解释，首先要看其关于诉讼理由的规定。即当事人对房屋登记行为提出行政诉讼的理由是：作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销。因而如果当事人不是以此作为提起行政诉讼的理由，而是以房屋登记申请人将本为共有、共同继承的房屋作为个人房屋申请登记、并且登记机关疏于审查或存在其他程序上的违法导致共有房屋被登记在申请人名下等为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，则不应适用该条解释。

　　理解该条解释，还需注意其中的基础关系规定。即当事人主张无效或者应当撤销的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系，须是作为房屋登记行为的基础。也就是该条所指的买卖、共有等民事法律关系必须是房屋登记行政关系的基础关系，才适用“先民后行”的审理模式。如果此类民事法律关系并非房屋登记行政法律关系的基础关系，反而是违法的房屋登记行为使得原本的民事法律关系被变更或消灭的，那么非但不是“先民后行”而更应是“先行后民”，因为此时行政关系是基础关系。

　　二、关于基础关系的判断

　　所谓基础关系，就是在两个相关联的法律关系之间，如果其中一个的法律关系是另一个法律关系产生的基础，而后者的解决必须以前者的解决为前提，那么前一个法律关系就是基础关系。民行交叉案件中存在着民事和行政两个法律关系，它们之间要么以民事法律关系为基础关系，要么以行政法律关系为基础关系。若民事关系是行政关系产生的基础，则民事法律关系是基础关系；若涉讼民事关系是因行政关系而产生，则基础关系是行政关系。

　　判断基础关系，可以从法律事实入手。法律事实是影响法律关系的基本要素，是判断民行交叉案件中民行两个法律关系谁为基础关系的客观依据。当一个法律事实引发了一个法律关系的产生 而另一个相关联的法律关系的产生又是基于这个法律关系，两者形成交叉诉讼时，这个法律事实所直接产生的法律关系是基础关系。而当两个或两个以上的法律事实引发同一个法律关系的产生、变更、消灭时，应当以发生在前的法律事实作为判断基础关系的客观依据。

　　判断基础关系，还可以根据民事诉讼法第136条第1款第5项关于“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”应当中止本案诉讼的规定来进行。也就是说，如果一个案件必须以另一案件的审理结果为依据，那么另一案件中所审理的法律关系就是基础关系。在民行交叉的案件中，如果行政关系的审理必须以民事关系的审理结果为依据，那么民事关系就是基础关系；反之，如果民事关系的审理必须以行政关系的审理为依据，那么行政关系即为基础关系。

　　三、关于诉讼模式的选择

　　基础关系先审，讲的是在一个案件中涉及具有主从关系的多个法律关系时，其中的基础法律关系优先审理，而后再审理附属法律关系。在民行两个法律关系出现交叉的场合，就是民事和行政谁是基础谁优先审理。优先审理的通常模式是分案先后诉讼，但不等于非得分案审理不可。先后审理可以在分案诉讼中进行，也可以在同一诉讼中进行。从公正与效率的司法价值上看，实行附带诉讼或合并审理，不失为一种可以考虑的较佳模式。

　　民行交叉案件的附带诉讼有两种模式：一是行政附带民事诉讼，二是民事附带行政诉讼。前者是行政法律关系为基础关系时选择适用的模式，后者则是民事法律关系为基础关系时选择适用的模式。附带诉讼可以克服分案先后诉讼效率低下、处理结果冲突等弊端，给予当事人及时的正义，对于及时化解矛盾纠纷意义重大。虽然附带诉讼在法律依据上尚未周全，但在能动司法理念指导下，司法实践中予以先试先行未尝不可，何况程序的主要意义在于实现实体公正。

　　许多论者认为除了民事基础关系和行政基础关系外，还有第三类民行交叉案件：行政争议和民事争议并重的不真正民行交叉案件。此类民行交叉案件的特点是民行两个法律关系虽由同一法律事实引发，但两者之间却相对独立，不存在谁为基础关系、谁为附属关系的区分；其中一个法律关系的处理并不以另一个法律关系的处理结果为依据，即其裁判结果互不影响。如此若当事人分别提起民事诉讼和行政诉讼，两个案件可以并行诉讼；当事人在一个诉讼中一并提起民行两诉，甚至可以合并审理。


（作者单位：福建省莆田市中级人民法院）