关于剥离不良贷款纠纷案件相关法律问题的探讨

河南省南阳市农业银行法律事务科　马耀强
河南省南阳市中级法院民事三庭 樊立兵



摘要：二十世纪末，国家为了化解金融风险实施了国有商业银行的不良资产向金融资产公司剥离。可是，近几年，国有银行却因剥离的不良资产而败诉的官司不断，使已剥离的不良资产又以一种新的形态让银行背上。对于这种不正常的现象，本文从剥离不良资产行为的性质、此类纠纷案件中银行处于何种地位等相关法律问题进行了分析，并就剥离不良资产政策与法律的相互协调问题提出了思路。


前一个时期的“审计风暴”披露了金融资产管理公司（简称资产公司）在处置不良资产过程中国有资产流失问题，引起了高层和社会各界的关注。然而，与此相关的另一个问题也不可忽视：一些投资人购买资产公司处置的不良债权后专门瞄准国有商业银行（简称国有银行或银行）承担责任而诉讼。投资人以相当于不良债权百分之几、甚至更为低廉的价格购买不良债权，然后千方百计将剥离贷款的银行拉入诉讼之中打赢官司，成为另一种“一案暴富者”。在“银行剥离贷款---资产公司收购贷款---投资人购买贷款---银行承担责任”这个过程中，赚大钱的是投资人，赔大钱是银行，使剥离到资产公司的不良资产包袱又以一种新的形态让国有银行重新背上。由此，使人陷入困惑：这种现象岂不是背离了设立资产公司的初衷？
提出这一问题之目的在于理性地分析其症结。基于此，笔者试从当前银行剥离不良资产纠纷案件类型及成因作一剖解，并就有关问题进行探讨，旨在以此抛砖引玉,引起有关部门对此类案件的重视和研究。

关于剥离不良资产纠纷案件反映的
政策与法律冲突问题
国务院、中国人民银行、财政部、证监会有关行政法规和政策①确定的不良贷款剥离范围是“按当前贷款分类办法剥离逾期、呆滞、呆帐贷款”。如果仅从民事角度考察，只要国有银行剥离的贷款和资产公司收购的贷款均在上述范围之内，那么，其剥离行为就应为有效并受到法律的保护。然而，这几年，国有银行因剥离不良资产与收购不良资产的资产公司和购买不良资产债权的投资人之间发生纠纷的诉讼案件接连不断，出现了诉讼结果与上述判断相反的剥离逾期、呆滞、呆帐贷款纠纷诉讼案件。以某市国有银行为例，近年来已发生的纠纷案件中纠纷金额已上千万元，在这些纠纷案件中，有的为资产公司与银行直接发生诉讼，更多的为购买不良资产的投资人起诉直接银行，在此类诉讼案件中银行败诉的又居多数，审判结果与剥离不良资产政策的不相协调问题日渐显现。
1、自办实体型。有的银行自办实体登记时不具备企业法人资格；有的银行在设立自办实体投入出资金不到位、抽逃注册资金或提供虚假资金证明；有的银行自办实体被撤销、注销或歇业后，银行无偿接受了其资产；有的银行自办实体被吊销后银行没有及时办理注销手续。这些实体的贷款形成不良资产后，属于剥离不良资产范围的，被划转到资产公司。资产公司或者买受资产公司债权的投资人清收贷款时，抓住银行设立、变更、撤销自办实体时上述不规范的情况，根据有关司法解释要求银行承担开办者的赔偿责任或连带责任。
2、以物抵贷型。以物抵贷一般有三种情况：第一种情况是借贷双方协商以物抵贷，第二种情况是法院执行过程中裁定将债务人财产抵偿贷款，第三种情况为破产程序中经分配程序分配给银行实物抵偿贷款。由于银行收回的实物是无法直接冲减帐务上的贷款，必须将实物变为货币资金后清偿贷款。当实物变为现金（甚至根本无法变为现金）后的货币资金与抵偿的贷款有一定差额时，这一差额在银行事实上仍是以不良资产形态而存在，银行便按照剥离不良资产的政策将其剥离。对此，有人认为这部分贷款因“以物抵贷”其法律上的债权债务关系已被消灭，借款合同所设定的权利义务在客观上不存在，银行已失去向债务人主张权利的资格，所以，借款合同已失去债权转让的基础，剥离的“贷款”是不能主张权利的“债权”，违背了公平、诚信的原则，其转让无效，银行受让资产公司的收购资金应返还给资产公司或银行对购买贷款的投资人承担“不能受偿”的赔偿责任。
3、孳息争议型。企业破产后，银行没有受偿的破产债权在没有核销的情况下仍是银行的一种不良资产，根据中国人民银行《贷款通则》第一十六条“未经国务院批准，任何单位和个人无权决定停息、减息、缓息和免息”的规定和银行利息计算规则②，银行应当对破产债权计算利息。顺理，这部分孳息也属于剥离的范围可以划转到资产公司。但有观点认为，“按破产法的规定，破产之后借款合同终止，债权人就应该停止计算利息，所以破产后的孳息不应剥离”。
4、变更合同型。在剥离不良资产之前，因过去采用借新还旧方式把一些事实上已形成呆滞、甚至成为呆帐的贷款变更为正常贷款或逾期贷款。剥离不良资产时，这些正常形态或逾期形态的贷款按照“四级分类”不在剥离不良资产的范围。有的银行为了剥离这部分事实上的呆滞、呆帐贷款，便与企业商定解除借新还旧的新合同而将借新还旧前的旧合同或临时变更的合同借据划转到资产公司。资产公司或购买债权的投资人在讨债时以“剥离的贷款已通过借新还旧方式被银行收回”为由让银行承担责任。一旦诉之法院，法院也认定“银行将实现的债权剥离属于欺诈行为”从而判决银行败诉。
上述四种类型，虽不能概括剥离不良贷款纠纷全部类型，但可以大体反映此类纠纷的现状。在这些纠纷中，其争议的焦点可以归结为两个方面。即：首先是剥离不良贷款纠纷案件是否属于普通的民事案件，一种意见认为是普通民事案件，另一种意见认为不属于民事案件。其次是在承认剥离不良贷款纠纷为民事案件的情况下，如何妥善解决政策与法律冲突的问题。一种意见认为，政策对于不良贷款剥离范围规定的非常明确。既然国有银行是根据国家政策剥离不良贷款，若由执行政策而出现纠纷可以中止诉讼，由制定政策的有关部门出面解决纠纷，或者驳回资产公司（包括购买不良资产的投资人）的诉讼请求；另一种意见则认为，法院审理案件应当以法律为准绳，行政规章和国家政策不能作为判案的依据。
面对上述尖锐争议焦点和尴尬的局面，首要的问题还是应正确判定剥离不良资产的法律属性。

关于剥离不良资产行为是否属于民事性质的问题
我国民法的调整对象，是平等主体之间的财产关系和人身关系 。“平等”的基本含义是具有独立人格的民事主体在民法上地位平等。它表现的是民事活动领域内当事人之间保持其独立的意志和自由的一种相互关系，在商品交易中，双方必须自由协商，任何一方都不能把自己的意志强加于另一方。当事人平等协商原则是民法区别于其他部门法律的主要标志，它的本质要求决定了民事合同的最基本的法律特征——自愿自由原则。民事合同由法律地位平等的双方当事人，通过自由协商，共同决定他们相互间的权利义务，当事人依法享有在缔结合同、选择交易伙伴、决定合同内容以及在变更和解除合同、选择合同补救方式等方面的自由。合同自愿自由原则是民事合同法律关系的本质体现，是民事合同的精髓、本质和标志。《民法通则》、《合同法》是调整民事行为的基本法律，然而，这两部法律所倡导的平等原则、自愿自由原则、公平原则等基本原则，在不良资产剥离收购行为中毫无踪影。
剥离不良资产行为，诞生于1999年亚洲出现的金融危机和中国即将加入WTO银行业如何应对新形势的大背景下，国家为了防范金融风险在中国出现，推进金融体制的改革，通过组建资产公司的方式降低国有银行的不良贷款比例，这种国家干预性清晰可见。
国有银行与资产公司虽然各自均具备法人资格，法律地位看似平等，但在剥离与收购不良资产活动中二者完全受制于国家财政部、中国人民银行的政策调整，法人的自由意志荡然无存。首先，不良资产剥离收购主体的不可选择性。银行的不良资产剥离给谁、由谁来收购等，均是由国务院制定的《金融资产管理公司条例》以及中国人民银行、财政部等部委的文件直接规定。某一资产公司只能对应地收购特定银行的不良资产，如长城资产管理公司只能收购中国农业银行的不良资产，而不能收购中国工商银行的不良资产。其次，作为不良资产剥离收购的核心内容——银行剥离给资产公司多少不良资产、剥离什么时间内形成的不良资产、剥离不良资产的范围是什么、剥离时需要具备有什么条件、资金如何清算等，也是由国家有关部门直接确定。作为不良资产剥离收购的主体双方——银行和资产公司没有任何意思自治的余地。其三，不良资产剥离收购价格并非是实行等价交换原则。按照一般的商品交易原则，不良资产剥离本质上是财产权的转移，既然是财产权的转移，就应当对剥离的不良资产进行评估，然后根据公允的价值进行交易。剥离划转的贷款既然属于不良资产，其实际收回率就不可能达到100%，然而，不良资产剥离的实际做法则完全是实行政府定价，银行与资产公司之间依此剥离收购，资产公司在收购时按债权面值的100%给付资金。这一做法，与民事商品交易活动中的财产转移实行等价交换、有偿取得也有着明显区别。其四，剥离行为是金融企业国有不良资产进行行政性调整。资产公司的资金来源，一部分为财政投资，而其绝大部分为国有银行归还人民银行贷款后，人民银行通过“再贷款”的方式转借给资产公司。这实际上是通过划拔方式把商业银行的部分“资产与负债”转换到资产公司名下。
可见，在剥离与收购不良资产行为中，行为的主体均处于被动地位，其法律地位事实上是不平等的，其企业的意志也是无法体现的，更谈不上相互协商。归结起来，剥离资产是“以一比一的比价剥离给四家资产公司，实际上是将四家银行的不良资产从银行划转到资产公司，基本上是一种行政行为”③，属于行政性银行资产调整和划转。行政性调整和划转有三个明显的法律特征：一是调整、划转资产是由政府部门所决定的，不是由企业所决定的；二是调整、划转资产是无偿的，资产转移无须支付对价；三是政府主管部门与调整、划转资产的各方当事人在法律关系中的地位是不平等的，是从属关系。④。通过上述分析，剥离收购不良资产行为，完全符合行政性调整、划转这一法律特征。

关于资产公司及购买不良资产的投资人对原债权银行是否享有民事追偿权的问题
资产公司收购不良资产在追偿债务时，因债务人对贷款债务的异议，资产公司可否通过民事诉讼程序向原债权银行主张权利的问题，是审判实践中争议的一个焦点。
依前所述，国有银行与资产公司之间的不良资产剥离行为不是民事法律关系，而是行政性的财产划转关系。就目前我国的法律而言，不良资产作为一种行政性财产划转的行政行为，资产公司与国有银行之间的从民事诉讼意义上的不可诉性是显而易见的。其一，有法律依据，最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”其二，作为规范不良资产剥离划转处置的行政法规《金融资产条例》对于国有银行与资产公司之间因剥离贷款行为本身而发生的争议如何处理并没有作出规定，在法律没有明确规定的情况下，将此类纠纷作为民事案件处理显得过于武断。其三，从国家出台剥离不良贷款政策看，成立资产公司是国家化解金融风险的特殊措施，具有特定的历史背景，涉及到国家的经济运行秩序，乃至社会稳定，是一种国家行政行为。如果将此作为司法审查的范围，显然不如将这类纠纷交由国家财政部、中国人民银行协调解决，正所谓：解铃还须系铃人。其四，人民法院将剥离资产纠纷作为普通民事案件受理，对银行和资产公司来说是不公平的。剥离不良资发生纠纷的一个重要因素在于剥离不良资产的政策过于原则性、笼统性，将国家剥离不良资产政策因素遗留下来的矛盾由法院解决，既出现了如前所述的审判结果与政策本意冲突的尴尬，也难以平衡银行与资产公司之间的其他矛盾。如：剥离不良资产之时，国务院对银行核定有一定的剥离不良资产数额，如今，如果法院判令将不良资产返回银行，等于减少了剥离不良资产的总额，那么由此形成的问题如何解决？显然，法院是无能为力的。基于以上分析，资产公司在追偿贷款中是不应当将银行列为当事人的。
从民事实体意义角度看，在银行剥离的不良资产有“虚假瑕疵”情形下（表现为不良贷款债权已经因为清偿或其他原因而归于消灭，但银行仍然以形式上存在的 “债权”剥离转让给资产公司，资产公司根据帐面价值支付款项给原债权银行），但银行以不存在的贷款债权或已实现的债权、已消灭债权债务关系的债权获得资产公司支付的相应的款项，构成民法上的欺诈行为，因欺诈导致合同被撤销，银行应返还资产公司的资产或赔偿损失，根据民事责任的一般规则，资产公司依法享有民事责任的追偿权，银行应当将无正当理由获得的相应款项返还给资产公司。可是，四大国有银行和资产公司之间的不良资产剥离并不是民事法律关系，而是行政性的财产划转关系。既然是行政性的财产划转关系，那么财产转移和受让的法律基础是相关的行政性指令与政策，而不是民事法律中的民事责任规则。到目前为止，对于虚假瑕疵债权剥离，银行是否应当承担民事责任、将所得资金返还给资产公司；返还给资产公司后、资产公司是否应当返还给人民银行等事项并未有行政法规或政策的明确规定。对于虚假瑕疵债权剥离情形，财政部、中国人民银行、银监会等部门除了明确严肃追究有关人员的责任外，并没有以正式行政规章或文件的形式明确规定银行必须承担民事上的责任。因此，从银行剥离不良资产的行政政策角度看，目前仅有银行将不良资产剥离给资产公司，资产公司根据规定予以接受并支付相应款项给原债权银行的政策根据，但是并没有在剥离债权虚假瑕疵的情况下银行返还相应款项给资产公司的法律或政策根据，银行与资产公司之间为此发生争议应靠政策解决。
目前，面临亟待解决的问题是当资产公司将不良资产处置后，购买不良资产的投资人是否享有对原债权银行的追偿权。在大量的纠纷案件中，投资人因购买呆滞、呆帐贷款后以其不能实现债权为由而请求银行承担侵权的民事赔偿责任，一旦银行败诉后投资人利润率将是几十倍以上。如此效应，既失去了国有银行剥离贷款的宗旨，也没有达到资产公司以“减少损失”为目标的目的。
由此，问题的关键在于投资人是否享有对原债权银行在程序上和实体上的追偿权呢？笔者认为，资产公司处置不良资产的行为是典型意义的债权转让行为，在债权转让之后，购买不良资产的投资人虽然承继了资产公司的权利，但其享有的权利也仅限于资产公司所享有的权利。如前所述，资产公司对国有银行不享有追偿权，那么，投资人同样不能享有这种权利。

关于银行剥离呆帐贷款是否构成民事侵权问题
在资产公司将呆帐处置后，投资人在实现债权的过程中若无法实现预期利益（即购买债权时所反映的全部帐面利益或部分帐面利益）时，可否以银行剥离呆帐贷款的债权债务关系消灭为理由或者以呆帐贷款有虚假瑕疵为理由起诉银行侵权，请求银行赔偿其损失呢？笔者认为，剥离呆帐贷款构成侵权的观点等于全盘否定了国家剥离不良资产的政策，在法律上也是站不住脚的，其负面效应值得关注。
所谓“呆帐”，现代汉语词典解释为“会计上指收不回的帐”，⑤财政部规定“由于下列情况不能收回的贷款可列为呆帐：（一）借款人和担保人经依法宣告破产，进行清偿后未能还清的贷款；（二）借款人死亡，或者依照《中华人民共和国民法通则》的规定，宣告失踪或宣告死亡，以其财产或遗产清偿后，未能还清的贷款；（三）借款人遭受重大自然灾害或意外事故，损失巨大且不能获得保险补偿，确实无力偿还的部分或全部贷款，或者保险赔偿清偿后未能还清的贷款。”⑥
中国人民银行规定“下列贷款呆滞后，经确认已无法收回的贷款，列入呆账贷款：（一）借款人被依法撤消、关闭、解散，并终止法人资格；（二）借款人虽未依法终止法人资格，但生产经营活动已停止，借款人已名存实亡；（三）借款人的经营活动虽未停止，但产品无市场，企业资不抵债，亏损严重并濒临倒闭。”⑦
尽管国家财政部和人民银行对呆帐贷款的认定标准有所差异，各国有银行总行⑧根据财政部的授权⑨对呆帐认定的标准规定的也有所不同。但是，从“呆帐”的认定标准中至少可以看出呆帐贷款债权的法律本质特征是一种“收不回的帐”、“不能收回的贷款” 、“经确认已经无法收回的贷款”，而且，借款人或借款担保人“有经济偿还能力”“不得列作呆帐”⑩。据此，银行剥离呆帐贷款（包括有虚假瑕疵因素的呆帐贷款）不构成民事侵权：
首先，银行主观上无过错。过错，是指合同当事人通过其实施的侵权行为所表现出来的在法律和道德上应受非难的故意和过失状态。本案中，银行是依据国家有关政策剥离呆帐的。国务院办公厅、中国人民银行、财政部、证监会规定的剥离不良资产范围是“按当前贷款分类方法剥离逾期、呆滞、呆帐贷款”。这些文件中并没有规定由哪些原因形成的呆帐不得剥离，只要银行剥离的贷款属于呆帐性质，符合当时的剥离政策，银行就无有过错。
值得一提的时，剥离不良资产时银行与资产公司之间在交接手续上也是因不良贷款的形态差异而有所区别的，如剥离逾期贷款和呆滞贷款一般要求办理《债权转移确认通知书》，而剥离呆帐贷款则无须如此（在事实上也是不可能办理《债权转移确认通知书》的）。再者剥离不良资产时，有关政策并无要求国有银行向资产公司告知形成呆帐贷款的具体原因，国有银行不负告知呆帐贷款形成原因的义务。投资人以原债权银行没有告知形成呆帐贷款的具体原因而诉银行过错的，法院不应支持。
其次，投资人没有损害事实。损害，是指侵权行为给受害人造成的不利后果。投资人的合法权益应是这笔债权本身，且这笔债权本身就是依法“收不回的帐”、“不能收回的贷款” 、“经确认已经无法收回的贷款”，是否侵害了其合法权益，应看是否危害了该债权的是否存在，而不应将债权能否实现作为判断标准，更不能以该债权不能受偿为由认定银行侵害了其合法权益。现实生活中不排除购买呆帐后能够从债务人那里得到受偿的情况，这只能说明银行将并不符合呆帐标准的贷款作为呆帐剥离了，它并不能改变呆帐贷款 “不能收回” 、“经确认已经无法收回” 的本质属性。
其三，投资人所谓损害事实与银行剥离不良资产行为是不存在因果关系的。在侵权与损害事实之间应先有权利存在，其后才谈得上侵权。银行剥离不良资产行为在先，投资人取得债权在后，也就是说在投资人尚未取得债权之时银行发生的行为怎能侵害其合法权益？投资人这一推理在逻辑上是站不住脚的。再者，投资人购买的是呆帐，投资人在购买债权时，或是明知“收不回的帐” 、“不能收回的贷款” 、“经确认已经无法收回的贷款” 故意购买，或是疏忽大意连债务人的基本情况都没有搞清楚，其决策失误盲目投资，不能实现预期目的应自负其责。正如顾客到商店购物时，商家公示该商品为次品而买方偏偏要去购买，难道说顾客买得次品这种情况也要让商家承担出售次品的责任吗？
其四，银行在剥离过程中无违法之处。行为的违法性是侵权行为的本质特征。在银行的信贷管理工作中，不排除银行工作的过错而将正常贷款形态劣变为呆帐贷款形态，也排排除各种形态的贷款并不符合呆帐条件而被认定为呆帐，如“以物抵贷”后，因实物无法变现而在事实上未能清偿的贷款认定为呆帐，银行自办的实体贷款列为呆帐贷款，还有甚至虚构借款人的贷款认定为呆帐。这些行为侵害的客体是国家信贷管理制度，损害了本单位的利益，对此，如果查明属于银行的过错，依照金融规章作出相应处理，其承担的是行政责任甚至刑事责任。但引起这两种责任并不证明剥离行为本身有违法之处，并不证明剥离行为本身损害国家和资产公司的利益，并不必然的引起对资产公司和投资人承担民事责任。从银行方面来说，剥离是基于呆帐这一事实客观存在而实施剥离的，该贷款如果留在银行不予剥离，则该贷款因无法清偿仍然是呆帐形式存在，最终要动用呆帐准备金核销，这一客观事实决定了将其剥离的必要性。从资产公司方面来说，资产公司接受该笔呆帐后其利益并非受到损害，第一，资产公司的资金是通过人民银行的“再贷款”而获得的，人民银行的再贷款又是收回商业银行的等额借款，这实际上是将原来银行在人民银行的借款变更为资产公司的借款；第二，呆帐贷款划转到资产公司后，如果无其他方式处置，财政部赋予其核销的政策，无非是变过去由银行核销为现在的资产公司核销；第三，按当时的剥离不良资产的有关政策，如果银行不剥离这笔呆帐，那么按照人民银行、财政部所核定剥离数额将选择另一笔不良资产进行剥离，对于资产公司来说虽然接受的不是这笔呆帐，但接受的可能是另一笔的不良资产，从资产公司的经营核算角度讲，如果资产公司接受的不是呆帐，而是接受的逾期或呆滞贷款，那么国家财政部的政策便不允许其核销这笔呆帐而是加大其收回逾期或呆滞贷款的比率，从其自身利益上来讲并没有实质变化。
总之，银行无论剥离何种原因形成的呆帐，都不会构成民事上的侵权。如此观点是否漠视购买不良资产投资人的利益，并非如此。
首先，投资人、包括一些律师事务所持其专业技能来购买不良资产，应当对购买的不良资产情况有一个基本了解，明知是“呆帐”贷款非要购买，其行为显然带有投机射幸性质，由此产生的风险当然由其自己承担。
其次，投资人在向债务人追偿债务时，即若出现银行应列为当事人的情况，按照合同相对性原理，投资人只能向资产公司主张权利，由法院依《合同法》的有关规定处理民事纠纷，尔后由国有银行与资产公司之间再解决有关问题。
其三，对于因购买不良资产债权合同无效或购买债权合同被撤销，购买债权投资人所付出的价款，可以通过合同诉讼方式予以实现。
国家税务总局


国家税务总局关于印发《税务监察案件调查处理办法》的通知
1995年8月28日，国家税务总局

为了保证税务机关调查处理税务监察案件工作规范化、程序化，依法正确、及时查处案件，现将《税务监察案件调查处理办法》印发，请认真贯彻执行。

税务监察案件调查处理办法

第一章 总 则
第一条 为保证税务机关调查处理税务监察案件工作规范化、程序化，依法正确、及时地查处案件，根据《监察机关调查处理政纪案件办法》和《税务监察暂行规定》制定本办法。
第二条 税务监察机构调查处理税务监察案件，适用本办法。
第三条 税务监察机构依照国家法律、法规和政策调查处理税务监察案件，不受其他行政部门和个人干涉。
第四条 调查处理税务监察案件，要坚持实事求是的原则，重证据、重调查研究，以事实为依据，以法律、法规、政纪为准绳，在适用法律和政纪上人人平等。
第五条 调查处理税务监察案件，要坚持税务监察与群众监督相结合，监督与改进工作相结合，惩处与教育相结合的原则。
第六条 调查处理税务监察案件，必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法。
第七条 调查处理税务监察案件应当严格遵守国家保密规定。

第二章 受理与立案
第八条 各级税务监察机构通过下列渠道受理反映税务机关及其工作人员在执行公务活动中违法违纪行为的线索和材料：
（一）在监督检查过程中发现的；
（二）上级机关及领导批转或有关部门移送的；
（三）来信、来访、来电举报或控告的；
（四）新闻单位或有关文件、资料反映的；
（五）被监察单位或人员自述的。
第九条 税务监察机构受理案件范围包括：
（一）贪污税（公）款；
（二）行贿、受贿、索贿；
（三）通谋参与骗取国家出口退税款；
（四）参与伪造、倒卖、盗窃增值税专用发票和为他人开具内容不实的增值税专用发票；
（五）违反税收票证、印章、发票使用管理规定谋取私利；
（六）玩忽职守，造成国家税（公）款直接损失；
（七）挪用税（公）款及公物；
（八）勾结、唆使、协助纳税人、扣缴义务人偷税、抗 税；
（九）积压、截留国家税款；
（十）超越权限擅自减免税；
（十一）任意降低（或提高）税率、缩小（或扩大）征收范围；
（十二）收受纳税人礼品、礼金及有价证券；
（十三）以权压价购买纳税人商品；
（十四）接受纳税人宴请；
（十五）向纳税人借钱、借物、赊欠货款；
（十六）在纳税人处报销票据；
（十七）直接参与经商或利用职务之便帮助亲友经商；
（十八）参与纳税人举办的高消费娱乐活动；
（十九）在纳税人处兼职同时取酬；
（二十）违反规定乱收费；
（二十一）其他违反政纪的行为。
第十条 对受理的线索、材料，应当登记反映内容、线索、举报或控告人姓名、单位住址、电话等。
受理口头举报、控告或行为人自述的，应制作笔录，经核对无误后，由陈述人签名或盖章；必要时可以录音。如举报、控告人不愿公开自己姓名，应为其保密。
第十一条 税务监察机构收到举报、控告线索和材料经监察机构负责人批准进行初步审查，初审后由主管局领导批准，分别作出以下处理：
（一）认为违法违纪事实不存在，或者虽有违法违纪事实，但行为显著轻微，不需要给予行政处分和行政处理的，予以了结；
（二）认为虽有违法违纪事实，不需要给予行政处分，但需给予其他行政处理的，提出意见后，送交其主管部门；
（三）对已经处理的违纪问题，可以直接签复举报、控告人或交办机关；
（四）对不属于税务监察机构受理范围的问题，应告知举报、控告人到有关部门反映或代转有关部门；
（五）主要违法违纪事实存在，需要给予政纪处分的，予以立案；
（六）对诬告、陷害他人的税务人员，要立案查处；对不属于税务人员的诬告、陷害他人者，转有关单位进行处理。
第十二条 重要、复杂的案件，税务监察机构可以商请行政监察机关、纪检部门、司法机关共同立案。
两个以上单位或部门联合调查的案件，由主办单位办理立案手续。
第十三条 税务监察机构调查处理税务监察案件，实行分级立案的办案原则。属于下一级监察机构立案范围的重大案件，上级监察机构也可以直接立案。
第十四条 对确定立案的案件，应填写立案报告，报局领导批准，重大案件的立案，应同时报上级监察机构备案。
第十五条 决定立案调查时，应当通知被调查单位或被调查人所在单位。但有碍调查或者无法通知的除外。
第十六条 税务监察案件应当在立案后6个月内结案。因特殊原因需延长办案期限的，应当经办案部门负责人批准，并向上一级监察机构说明情况，但至迟不得超过1年。上级机关交办的案件，不能如期结案的，应当向交办机关说明理由。
第十七条 税务监察机构办案人员有下列情形之一的，应行回避：
（一）是被调查人或者检举、控告人的近亲属；
（二）本人或者近亲属与案件有利害关系的；
（三）与案件被调查人或者检举、控告人有其他关系，可能影响对案件公正处理的。
被检举、控告人及与案件有利害关系的公民、法人或者其他组织有权申请其回避。税务监察机构负责人的回避，由其所在局主管领导或上一级监察机构负责人决定；其他办案人员的回避，由本级监察机构负责人决定。
对办案人员的回避作出决定前，办案人员不能停止对案件的调查。
对驳回申请回避的决定，被调查人、检举、控告人及有关公民、法人或者其他组织可以申请各复议一次。

第三章 调 查
第十八条 案件立案后，应当制定调查方案。调查方案主要包括调查人员的组成；应当查明的问题和线索；调查步骤、方法和措施等内容。
第十九条 能够证明案件真实情况的一切事实，都是证据，证据有以下几种：
（一）书证；
（二）物证；
（三）证人证言；
（四）被调查人的陈述和辩解；
（五）视听资料；
（七）勘验、检查笔录。
以上证据，必须经查证属实，才能作为定案依据。
第二十条 税务监察机构应当依法全面客观地收集证据。对于能够证实被调查人有违法违纪行为或者无违法违纪行为，以及违法违纪行为情节轻重的各种证据都应当收集。
严格禁止以威胁、引诱、欺骗以及其他非法手段收集证据。
第二十一条 税务监察机构有权向有关单位和个人收集、调取证据。调查取证时，调查人员应当出示有关证明文件。调查取证人员不得少于二人。
第二十二条 调查取证时，应当问明证人的身份、证人与被调查人之间的关系，并告知证人应当如实提供证据，以及有意作伪证或者隐匿证据应当负有法律责任。
第二十三条 询问证人应当个别进行，必要时经证人同意录音、录像。
调查人员应当当场制作调查笔录，也可以由证人用钢笔、毛笔、书写证言。没有书写能力的证人可以由他人代为书写，经核对无误后，由其签名或者盖章。如果证人要求对原证作部分或全部更正时，可允许在注明原因的情况下另行作证，但不退还原证。
第二十四条 收集证据应当取得原物、原件，如果不能收取原物、原件时，可以拍照、影印、复制，但应当注明原物、原件的保存单位或者出处，并由提供原物、原件的单位或个人签名或者盖章。
第二十五条 现场勘验、检查情况，应制作笔录或勘验、检查报告，由参加勘验、检查的人员和见证人签名或者盖章；必要时可以拍照、录像。
第二十六条 对具有专业技术的证据，可以指派或者聘请具有专门技术人员参加调取；需要进行鉴定的，由鉴定人写出书面结论，并签名或者盖章。
第二十七条 调查过程中，应当询问被调查人，听取其陈述和辩解。
第二十八条 对有关机关提供、移送的证据，监察机构应进行审查核实。对司法机关正式提供、移送并已认定的证明材料，可以直接使用。
第二十九条 需暂予扣留、封存可以证明违法违纪行为的资料、物品和非法所得的，应当出示监察通知书，并开列清单。暂予扣留、封存的时间不得超过办案期限。
调查中需查核被调查人以及与所查案件有直接关系的人员在银行或其他融资机构存款的，需先报局领导批准后，提请行政监察机关予以配合和支持。
第三十条 责令被调查单位或被调查人停止正在或者可能损害国家利益和公民合法权益行为的，应当出具监察通知书，送达被调查单位、被调查人及所在单位，并通知其上级主管部门。
第三十一条 建议主管部门暂停有严重违法违纪嫌疑人员公务活动或者职务的，应当报经局领导批准后，制作监察建议书送达其主管部门。
第三十二条 税务监察机构对调查事项涉及管辖范围以外的单位和个人有权进行查询和调查，有关单位和个应当予以协助。
对应当予以协助又能够协助而拒不协助的，监察机构可以建议其主管机关给予相应的处理。
第三十三条 调查过程中如果发现超出原定调查任务以外的问题，或者与本案无关的违纪问题时，应当先报局领导批准。
第三十四条 税务监察机构在调查案件过程中，需要公安机关协助时，应当先报局领导批准。
第三十五条 调查结束后，应当制作案件调查报告。案件调查报告的内容包括：被调查人的基本情况；立案依据；违法违纪事实、性质；被调查人和有关人员的责任；被调查人的态度和对书面材料的意见；被调查人所在单位的意见；处理意见；调查人员签字或者盖章；报告时间等。
第三十六条 调查人员应当将认定的违纪事实形成书面材料与被调查人见而，并允许其申辩。必要时应当重新调查或者补充调查。
被调查人应当在书面材料上签署意见并签字或者盖章，也可另附书面意见。拒绝签署意见或者拒绝签字盖章的；由调查人员在书面材料上注明，由被调查人所在单位负责人签署意见。

第四章 审 理
第三十七条 税务监察案件调查终结后，由税务监察审理机构或审理人员对案件进行审理。
第三十八条 审理案件应当由两人共同承办，特别重大的案件，应当由两人以上进行审理。
第三十九条 在审理案件时，认为需要对案件进行补充调查或者补办手续的，可以通知调查人员补充调查或者补办手续；经监察机构负责人同意，也可以自行调查或者补办手续。
第四十条 审理人员应当就案件事实是否清楚、证据是否确凿、定性是否准确、处理意见是否恰当、程序是否合法进行全面审核。审理结束后，提出审理报告。
第四十一条 经过审理，可以结案的案件，可以直接送局长会议审定；对重大、复杂的案件，经审理委员会审议后，送局长会议审定。

第五章 处 理
第四十二条 税务监察案件调查、审理结束，分别不同情况按下列方式处理：
（一）有违法违纪事实，需要给予政纪处分的，由税务监察机构作出处分决定；
（二）有违法违纪事实，但情节轻微或者具有减轻情节，不给予处分的，经批评教育后由税务监察机构作出免于行政处分的决定；
（三）对在单位或社会上造成不良影响的违法违纪单位或个人进行内部通报或者公开报道：
（四）违反国家法律、法规、规定取得非法收入，应当依法没收、追缴或者责令退赔；已经给国家利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的，作出处理决定；
（五）认为需要由其他机关、部门给予处理的，移送有关机关部门处理；
（六）违法违纪事实不存在，案件予以撤销。
以上方式可以单独使用，也可以根据需要合并使用，但是经局长会议批准后，方可执行。
第四十三条 对税务监察机构作出的行政处分及其他处理不服的，按照《税务监察暂行规定》第三十五条规定处理。
对给予的政纪处分及其他处理建议有异议的，应当在收到建议次日起十五日内向作出建议的监察机构提出，监察机构应当在十五日内给予回复。回复后仍有异议的，由监察机构提请局领导或者上一级税务监察机构处理。对所受处分不服提出申诉，如经过复审，需改变或者取消原处分决定的，一般由原作出决定或批准处分的机关重新作出决定；在新的决定作出前，仍按原处分决定执行；政纪处分有改变，善后事宜由申诉人所在单位处理。
第四十四条 违反政纪同时又违反党纪或刑法的人员，税务监察机构在作出政纪处分决定后，应当将有关材料移送党组织或司法机构。
第四十五条 在案件作出处理决定或审查结论后，税务监察机构应当办理呈报上级备案及向下级批复的手续。
下级监察机构收到上级监察机构对案件的处理意见，处理批复或通知后，应予执行。
上级监察机构收到下级监察机构查处的案件，认为处理不当的，有权改变下级监察机构的处理决定。
第四十六条 税务监察机构在政纪案件处理后，应当写出报告，报经局领导同意后结案，并按规定办理呈报、备案、立卷、归档等事项。
立卷工作的基本要求是：材料齐全、组卷科学、编目清楚、手续完备。
第四十七条 被调查单位或者人员有违反《税务监察暂行规定》第三十八条规定的，税务监察机构可以根据情节轻重给予行政处分，已构成犯罪的，移送司法机关处理。

税务监察人员在查办案件中有违反《税务监察暂行规定》第三十九条规定的，由其主管部门根据情节轻重，给予相应原行政处分。

第六章 附 则
第四十八条 本办法下列概念的含义是：
（一）“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。
（二）“重要案件”和“重要、复杂的案件”，是指涉及所属局及其负责人的案件，或案情复杂、情节严重、违纪金额较大的案件。
（三）“期限”，指税务监察机构查处违纪案件应当遵守的时间。凡时间的计算，均不含当日和途中时间，遇有法定节假日自然顺延。
第四十九条 本办法由国家税务总局负责解释。
第五十条 本办法自发布之日起施行。一九九○年九月五日国家税务局发布的《税务机关调查处理政纪案件办法》同时废止。