乌鲁木齐市公共图书馆管理办法
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府
乌鲁木齐市人民政府令第91号
《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》已经2008年2月27日市人民政府第2次常务会议通过，现予公布，自2008年5月1日起施行。
代市长吉尔拉·衣沙木丁
二○○八年三月二十一日
乌鲁木齐市公共图书馆管理办法
第一章 总则
第一条 为了加强公共图书馆的管理，推动公共图书馆事业的发展，满足人民群众对科学、文化知识的需求，充分发挥公共图书馆的作用，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称公共图书馆，是指政府投资举办的，向社会公众开放，具有文献信息资源的收集、整理、存储、开发、传播、研究和服务等功能的公益性文化机构。
本办法所称文献信息资源，是指纸质、声像、胶片、电子、网络等一切载体形式的知识或者信息的记录。
第三条 本办法适用于本市公共图书馆的设置、使用及监督管理。
第四条 市文化行政主管部门负责本市公共图书馆的管理工作。
区（县）文化行政主管部门负责本辖区公共图书馆的管理工作。
发展和改革、财政、建设、国土资源、规划、人事、教育、科技等部门应当在各自职责范围内，协同作好公共图书馆管理工作。
第五条 鼓励和支持社会团体、企事业单位和个人兴办向社会开放的图书馆（室）并参加公共图书馆网络。
第六条 鼓励和支持国内外的单位和个人向公共图书馆捐赠资金、文献、设备。
第七条 对向公共图书馆捐赠资金、文献、设备以及为公共图书馆事业发展做出贡献的单位和个人，由文化行政主管部门给予表彰或奖励。
第二章 建设与发展
第八条 市文化行政主管部门应会同有关部门制定本市公共图书馆发展规划和公共图书馆信息网络建设方案，报市人民政府批准后组织实施。
区（县）文化行政主管部门应做好辖区内公共图书馆发展规划和公共图书馆信息网络建设方案的实施工作。
第九条 公共图书馆的建设应纳入城市总体规划，并优先安排公共图书馆建设用地。
第十条 公共图书馆根据人口分布情况和经济、社会发展的需要，按照统筹规划、合理布局的原则设立。
第十一条 区（县）应当设立公共图书馆，有条件的乡、镇（街道）可以设立公共图书馆。
有条件的区（县）和乡、镇（街道）可以单独设立少年儿童图书馆。
第十二条 公共图书馆的设立、变更和撤销，由文化行政主管部门提出，报同级人民政府批准，并报上一级文化行政主管部门备案。
第十三条 鼓励学校、科学研究机构以及社会团体、企事业单位的图书馆（室）向社会开放。
第十四条 鼓励和扶持在社区、村兴办公共图书馆（室）。
区（县）和乡、镇人民政府以及街道办事处应当以区（县）公共图书馆和乡、镇（街道）公共图书馆（室）为基础，采取多种扶持措施，加强社区、村内图书馆（室）的建设。
第十五条 公共图书馆的新建、改建、扩建应当符合公共图书馆发展规划的要求，适应现代化管理和服务的需要。
公共图书馆的布局要求、馆舍面积和阅览座位按国家有关规定执行。
第十六条 公共图书馆的馆舍、设备、文献资源受法律保护，任何单位和个人不得损坏或侵占，不得擅自改变公共图书馆馆舍用途。
公共图书馆的资产处置按国家、自治区和本市有关国有资产管理的规定执行。
第十七条 因城市建设等特殊原因确需拆除公共图书馆或改变其功能、用途的，应依法择地重建。新建的公共图书馆规模不得低于其原有规模。
第十八条 公共图书馆的布局分为阅览用房、藏书库房、办公用房和其他用房。公共图书馆可以根据工作需要，开设图书、报刊、音像制品和电子出版物等阅览室。
第十九条 公共图书馆的阅览用房和藏书库房不得任意占用。
禁止在公共图书馆内设置营业性文化娱乐场所。
第二十条 公共图书馆可以多渠道筹集资金，用于图书馆建设。
公共图书馆经费应当专款专用，不得挪作他用。
第三章 服务与读者权益
第二十一条 公共图书馆应当按照有关规定向读者开放。
国家法定节假日和学生寒暑假期间，公共图书馆每天开放时间不少于8小时。
第二十二条 公共图书馆应当将本馆的服务对象、服务范围、开放时间等服务事项进行公示。确需变更开放时间或者关闭的，至少应当提前3日进行公示。
第二十三条 公共图书馆应当建立完备的馆藏书目数据库，实现自动化、网络化检索，为读者利用文献资料创造良好、便利的条件，为老年人、残疾人提供方便。
第二十四条 公共图书馆应当设计、营造、维护良好的阅读环境，采取阅览、外借、流动借阅、网络化借阅等多种方式为读者提供服务。
公共图书馆应当实行开架或者半开架制度，提高文献信息资源利用率，图书馆内应开设少年儿童图书室，不断拓展服务领域。
第二十五条 除国家规定禁止公开传播的文献资料外，公共图书馆不得另立标准，任意封存馆藏文献信息资料。对于善本、珍本和不宜外借的馆藏文献信息资料，可以本着保护的原则限制使用。
第二十六条 公共图书馆应当采取多种形式，向读者推荐优秀作品，指导读者阅读。
第二十七条 公共图书馆开展文献信息资源开发、利用等业务服务时，可以收取服务费。
服务费应当执行价格行政主管部门核定的收费标准，并向社会公示。
第二十八条 读者在公共图书馆享有下列权利：
（一）免费进行书目检索；
（二）凭借阅证免费借阅图书、报刊；
（三）获得工作人员提供关于利用文献信息资源的指导；
（四）获得有关文献资料和阅读方面的咨询服务；
（五）参加讲座、沙龙等读书活动；
（六）向图书馆或者其主管部门提出建议和意见；
（七）依照有关规定获得公共图书馆提供的其他服务。
第二十九条 读者在公共图书馆应当履行下列义务：
（一）爱护馆藏文献信息资料和公共设施；
（二）借阅文献资料，按规定办理借阅手续；
（三）按规定日期归还所借文献；
（四）遵守公共图书馆的其他规章制度。
第四章 文献信息资源建设
第三十条 公共图书馆文献信息资源建设实行统一规划、合理布局、分工协作、共建共享的原则。
第三十一条 公共图书馆应当科学合理地确定文献信息资源的建设方针，做好纸质文献、电子文献和其他载体文献等文献资料的收藏工作。
公共图书馆应当加强对地方文献的征集，逐步形成具有地方特色的馆藏体系。
第三十二条 市、区（县）公共图书馆的藏书总量应达到国家规定标准；乡、镇（街道）公共图书馆（室）应当根据经济发展水平，逐年增加藏书总量。
第三十三条 公共图书馆对新入馆的文献信息资源，应按国家公布的标准及技术规范，及时进行加工整序，在20日内提供读者使用。
第三十四条 公共图书馆应当做好文献信息资源的保护工作，配备防火、防盗、防潮、防有害生物等必要设施，建立和落实相关安全管理制度，加强对馆藏古籍善本等珍贵文献的保护和管理。
对失去使用和收藏价值的馆藏资料，应当报文化行政主管部门批准后进行剔除。
第三十五条 除特殊种类或者出版数量较少的出版物外，出版社、报社、杂志社等出版单位应当自本单位出版物出版之日起30日内，将样本送缴市图书馆收藏，具体送缴办法由市文化行政主管部门另行制定。
前款所称出版物，包括图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等。
第三十六条 公共图书馆应当加强馆藏文献信息资源数字化建设，逐步建立现代化图书馆网络，加强馆际交流，实现资源共享。
第五章 法律责任
第三十七条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由文化行政主管部门责令限期改正；情节严重的，对主管人员和直接责任人给予行政处分：
（一）未按规定向读者开放或者任意限定借阅范围的；
（二）未按本办法第二十二条规定进行公示的；
（三）擅自向读者收取费用的；
（四）擅自剔除馆藏文献资料的；
（五）任意限制、封存、损毁、变卖、转让馆藏文献资料的。
第三十八条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由文化行政主管部门责令限期改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）挪用公共图书馆业务经费的；
（二）擅自改变或者部分改变公共图书馆馆舍用途的；
（三）公共图书馆内设置营业性文化娱乐场所的。
第三十九条 违反本办法规定，损坏或者侵占公共图书馆馆舍、设施、设备的，由文化行政主管部门责令限期改正；毁损、遗失所借文献资料，不能归还原版本式样文献资料的，按有关规定予以赔偿。
第六章 附则
第四十条 本办法自2008年5月1日起施行。
摘要: 行政行为理论是我国行政法学的核心理论之一，也是行政法学中最值得研究而其研究难度最大的课题。使行政行为概念明晰化，不仅是构筑行政法学科学体系枢纽部分的需要，而且是适应我国依法行政和司法审查实践的迫切需要。目前，我国行政法学中行政行为已成为一个极具争议的动态性概念，对于行政行为概念出现了两种比较对立的观点，一种意见秉承大陆法系行政法学主流派的严格主义态度，认为采取外延较狭窄的狭义说；另一种观点意见认为要对行政行为采取宽泛主义的解释，要把各类行政活动纳入行政行为体系中。在对目前十种代表性观点的介绍以及对它们内在关联脉络梳理之后，发现行政行为在学术研究中循着“剥笋式”的外延不断缩小的顺序，而在实践中需要的却是“盖楼式”不断扩大外延的行政行为，因此，提出了在不完全摈弃传统行政行为概念和理论的前提下，应采用比较宽泛的行政行为概念，使之具有更多的包容性、前瞻性和适应性，更适合当今中国依法行政、建设法治政府的需要。
关键词: 行政行为 公共行政 司法审查 概念重构
行政行为作为行政法上一个重要概念，有着悠久的历史，但又被称为行政法学中“充满混乱、矛盾和争议的领域”。1笔者早在多年前就指出：“从更广阔的视野来看，行政行为已经成为我国行政法学研究中一个极为混乱的基本范畴。” 2由于行政管理行为本身是多种多样而又变化多端的，因此，行政行为概念的提出，首先是依法行政管理和实现行政目的的需要；同时，现代行政法的主要功能在于控制行政权、防止行政权的滥用，因此，行政行为概念的另一个作用在于帮助梳理和规范行政权，包括对行政行为的手段、对象、分类等进行科学的抽象，以此服务于行政救济特别是行政诉讼的需要。“‘行政行为’一词已非单纯的学术概念，而系‘法律用语’，如何理解和确定行政行为的内涵和范围具有重要的现实意义。”3行政行为这一概念研究尽管有难度，但仍非常有必要进行深入、全面的研究。长期以来，行政法学界对“行政行为”这一概念的界定可谓众口不一、莫衷一是。这一点不仅反映在学界长期的争论中，也反映在行政诉讼法制定以及后来对之反复进行的司法解释当中。应松年教授曾经说过：“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环。”4 在一定意义上可以说，对于行政行为这一概念的研究深度，就体现出整个行政法学的成熟程度和科学水平。
一、行政行为概念的历史渊源、学说简介及学术归纳
从世界范围来看，行政行为概念主要因大陆法系国家行政诉讼制度的需要而衍生。法国大革命后，学者便开始用Acte Administratif一词说明行政机关在法律之下对具体事件的处理。自1810年起，该词便普遍被法国学者所接受，并视其与法院判决有同等地位。1826年起Otto Mayer将行政行为概念Verwaltungsakt引入德国，并界定其为行政机关于个别事件中，规律何者为法，而对人民所为具有公权力之宣示。由于这一界定并不清晰，致使以后德国学者对于行政行为概念的理解并不一致。日本学者随后从德国引进行政行为概念，嗣后，中国学者，特别是后来的台湾地区学者承袭德国和日本学说，在行政法学中也引进了行政行为概念，并成为其行政法学的基本范畴。可是，概念历史的悠久并未使其定义明晰起来，在长期的演变历程中，行政法学界产生了对行政行为的诸多定义。
在国外，各国关于行政行为通说的概念存在很大差别。因篇幅，对各国概念便不一一列举。在国内，有关学说对此也是众说纷纭。总的来说，行政行为的定义主要有四种有代表性的解释：最广义说、广义说、狭义说、最狭义说。然而，就算是这四说的具体内容，在不同的学术著作中，也有着不同的表述。5在较早出版的张尚?教授所著《走出低谷的中国行政法学》中，四说被认为是 ：
1、最广义说。最广义说论者认为，行政行为是一切与国家行政管理有关的行为，包括行政机关行使职权的行为、在行政诉讼中的行为，以及公民、法人和其他组织等引起行政法律关系产生、变更和消灭的行为；
2、广义说。广义说论者认为行政行为是指行政机关所为的一切行为，包括行政机关的各种法律行为和非法律行为，民事法律行为和行政法律行为；
3、狭义说。狭义的行政行为，是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为；
4、最狭义说。最狭义的行政行为是指行政机关在行政管理活动中对具体的人和事采取具体措施的行为，相当于具体行政行为。
其后，许多行政法著作和论文都引述了“四说”，兹以章剑生教授所著《现代行政法基本理论》一书为例，其引述并概括的“四说”则被界定为：
1、最广义说。“行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称……实际上是行政管理活动的代称。”
2、广义说。“行政行为是国家行政机关或者法律、法规授权的组织和个人具有行政职权因素的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。”
3、狭义说。“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。”
4、最狭义说。“行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。” 6
为了更全面地了解和研究我国学者对于行政行为概念的理解，我们对行政行为概念进行了认真的梳理，根据目前所见到的各种资料，发现事实上在行政行为具体概念的界定上，我国学界自广义至狭义为顺序至少存在着十种代表性理论。大致内容如下：
1、最广义说：行政行为是指一切与国家行政管理有关的行为，包括国家行政机关及其公务人员的行为，以及行政相对人的行为。说得再明白一些，就是一切与行政有关的行为都是行政行为。这一说的“行政行为”概念相对应民事行为等概念而存在。
2、主体说：行政行为是指行政机关的一切行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和未运用行政权所作的私法行为。这一说某种程度上就等于最广义说减去非行政主体的行为，但又加上了行政主体所做的那些非行政管理活动的私法行为。
3、合法行为说：行政行为在本质上应是行政主体所作的合法行为。只有合法的行为才能发生预期的行政法效果。这一说其实就等于主体说减去行政主体的违法行为。
4、行政权说：行政行为是指行使行政权的行为，其实也即行政机关进行行政管理活动的总称。7 这一说其实就等于主体说减去行政主体私法行为。
5、公法行为说：行政行为是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。这一说其实就等于行政权说减去行政事实行为。
6、外部行为说：行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。与通说相比，该说强调了行政行为的外部性，将“内部行政行为”排除出去。这一说其实就等于公法行为说减去内部行政行为。
7、行政服务说：行政法理论基础中的服务论在我国很早就出现了，但将服务论具体应用到行政行为的概念界定中，在国内学者中比较典型的是由莫于川教授所提出的：“行政主体履行行政职责、运用行政职权而实施行政管理或提供行政服务并产生法律效果的行为。行政行为既包括行政主体实施行政管理的活动，也包括行政主体提供行政服务的行为。” 8此说的特色就在于将行政服务纳入行政行为范畴中，在此笔者姑且将之称之为“行政服务说”。
8、行政立法行为除外说：行政行为包括除行政立法行为以外的全部有行政法意义的行为，即包括具体行政行为和除行政立法行为外的抽象行政行为。这一说其实就等于公法行为说减去行政立法行为。例如，姜明安教授曾主张此说。9
9、具体行为说：行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。 10该说认为行政行为抽象行为，持该说的多数学者还认为内部行政行为及行政合同也不属于行政行为。这一说其实就等于行政立法行为除外说减去抽象行政行为。