北京市政府


北京市实施《建设项目环境保护管理办法》细则
市政府



第一条 为贯彻实施国务院环境保护委员会、国家计划委员会、国家经济委员会制定的《建设项目环境保护管理办法》，结合本市情况，制定本细则。
第二条 凡在本市行政区域内进行产生废水、废气、废渣、噪声、振动、放射线、电磁波等对环境有影响的建设，包括基本建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目、外国投资项目和自然资源开发项目（以下统称建设项目），均按《建设项目环境保护管理办法》（以下简称《办法
》）和本细则管理。
第三条 在本市安排的建设项目，应当符合首都的城市性质和特点，执行国家和本市有关防治空气污染、水污染、噪声污染、放射性污染等环境保护的法律、法规和规章。对于污染扰民的项目必须严格控制。
第四条 建设项目一律实行环境影响报告书审批制度，执行防治污染和其他公害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，实行新、老污染源一同治理。
环境质量已经超标的地区和其他特定区域内的建设项目，应根据环境保护部门的规定，按污染排放总量控制污染物排放量。
第五条 市环境保护局和区、县环境保护部门应根据《办法》和本细则的规定，对建设项目的环境保护工作实施监督管理。
第六条 市环境保护局负责下列建设项目环境影响报告书（表）的审批、扩大初步设计中的环境保护篇章的审查和环境保护设施的验收：
1、投资150万元以上的化工、冶金、医药、建材、电力、石油化工工业等建设项目和投资300万元以上的其他工业建设项目。
2、投资300万元以上的市政、卫生、公用、科研、交通建设项目。
3、建筑面积在2万平方米以上的其他非工业建设项目。
4、地面水源二级保护区内、城市自来水源防护区内的建设项目。
5、生产、使用和存放放射性物质的建设项目和属于国家秘密的建设项目。
6、单独新建、扩建、改建单台小时额定蒸发量10吨（或相当于10吨）以上的锅炉或锅炉总台数4台以上的锅炉房。
7、投资150万元以上的乡镇、街道企业的建设项目。
《办法》规定由国家环境保护局审批的项目，由市环境保护局报国家环境保护局审批。
上述范围以外的建设项目的环境影响报告书（表）、扩大初步设计中的环境保护篇章和环境保护设施，由建设项目所在地的区、县环境保护部门负责审批、审查和验收。
第七条 建设项目的计划管理部门和建设、土地、规划、物资、公用、工商行政管理和银行等部门，应按照《办法》规定的职责，做好建设项目环境保护的监督管理工作。
建设项目的主管部门及其环境保护机构，应当做好本部门建设项目的环境保护管理工作。
第八条 建设单位进行建设项目的规划选址时，应对建设地区的地形、地质、水文、气象等自然环境状况和重要政治文化设施、居住区、工农业布局、土地利用、名胜古迹、自然保护、城乡规划等社会环境状况，进行综合分析，合理布局，并遵守下列规定：
1、在重要的政治活动区、居住区、文教区、风景名胜区、温泉疗养区和自然保护区等地，不得安排妨碍区域功能的建设项目。
2、新开发的建设区域与建成市区之间，要保留一定的绿化隔离地带。生产区与居住区以及居住区之间应保持必要的卫生防护距离。
3、排放有毒有害气体的建设项目应安排在生活居住区污染系数最小方位的上侧；排放有毒有害废水的建设项目，应安排在生活饮用水水源的下游。
4、新建、改建居住区，应按本市有关规定同时规划设计、配套建设污水处理回用、垃圾贮运、噪声防治、园林绿化以及集中供热等设施。
乡镇、街道企业的建设项目，应严格遵守国家和本市有关乡镇街道企业环境保护管理的有关规定。建设项目选址时应符合乡镇建设规划，工业相对集中，防止对生态环境的污染和破坏。
第九条 建设项目立项前，建设单位应向环境保护部门抄送项目建议书。
项目建议书应根据拟建项目的性质、规模、建设地点周围的环境状况，对排放的主要污染物和建成以后对环境可能造成的影响做简要说明。
第十条 在建设项目的可行性研究阶段，大、中型建设项目和对环境有较大影响的小型建设项目，应编制环境影响报告书，其他建设项目应填写环境影响报告表。
新建居住区和旧城改造等区域开发建设项目，应由承担新建区开发建设的单位在制定规划方案时编制环境影响报告书。
化工、冶金、医药、建材、电力、石油化工工业等可能对环境有较大影响的建设项目，市环境保护局认为有必要的，可要求建设单位在选址时申报环境影响报告书。
第十一条 建设单位应委托持有《建设项目环境影响评价资格证书》的单位编写环境影响报告书。
环境影响报告书（表）应按规定科学地、如实地报告建设项目的有关环境问题，由建设项目的主管部门预审后报环境保护部门审批。
第十二条 建设项目的扩大初步设计，必须有环境保护篇章，其内容应包括环境保护设施的设计依据，投资概算，污染物的种类、浓度、数量、排放去向，污染物处理的工艺流程、设计参数、主要设备、平面布置、预期治理效果、事故处理措施以及绿化设计等。
环境保护篇章由建设单位报建设项目主管部门审批，并同时报送环境保护部门审查。
第十三条 建设项目的施工阶段和自然资源开发过程中，必须采取防止或减少粉尘、噪声、震动等对周围环境产生污染和危害的措施。建设项目竣工后，施工单位应当修复在施工过程中受到破坏的环境。第十四条 建设项目在正式投产或使用前试运行时，其环境保护设施应当与主体工
程同时试运行。试运行期限由环境保护部门决定，一般不得超过半年。试运行期间超标排放污染物的，必须提出治理措施，并按规定交纳排污费，逾期达不到设计要求的，应停止试运行。
建设项目在正式投产使用前，建设单位必须向环境保护部门提交环境保护设施竣工验收及污染物排放情况报告，经环境保护部门会同有关管理部门验收合格并发给污染物排放许可证后，方可正式投产和使用。
第十五条 建设项目的性质、规模、建设地点、主要生产工艺、设备和保护环境、治理污染的方案变更时，建设单位应按规定的程序重新申报。第十六条 违反《办法》和本细则的，按下列规定处理：
1、建设项目环境影响报告书（表）、扩大初步设计中的环境保护篇章未经审批、审查，擅自施工的，除由有关部门按《办法》第六条的规定办理外，由环境保护部门令其停止施工、补办手续，并对建设单位及其负责人处以罚款。建设项目投资额不足150万元的，处责任单位100
0至5000元的罚款；投资额150万元以上（含150万元）、不足1000万元的，处责任单位5000至2万元的罚款；投资额1000万元以上（含1000万元）的，处责任单位2万元以上的罚款。对单位负责人，视项目投资额大小和情节轻重，罚款20至100元。
2、未经验收或验收不合格、擅自投产使用的项目，由环境保护部门令其停止使用或限期改进，补办手续，并处以罚款。建设项目投资额不足150万元的，处责任单位5000至5万元的罚款；投资额150万元以上（含150万元）、不足1000万元的，处责任单位5万至10
万元的罚款；投资额1000万元以上（含1000万元）的，处责任单位10万元以上的罚款。对单位负责人，视项目投资额大小和情节轻重，罚款50至200元。污染环境严重的，除应令其补建或改进治理设施外，并可提请有关部门追究单位负责人或直接责任人的行政责任。经治理
仍达不到环境保护要求的建设项目，由市环境保护局报经市人民政府批准，令其关闭、停产或拆除。
3、施工单位在施工中未采取防止或减少环境污染措施的，或在竣工后未修复受到破坏的环境的，处施工单位1000至1万元的罚款，并限期改正。
4、建设项目保护环境和治理污染方案变更，不按规定重新申报的，处责任单位2000至2万元的罚款。
第十七条 违反《办法》和本细则，对单位处以罚款不满5000元的，由区、县环境保护部门决定；罚款5000元至5万元的，由区、县环境保护部门报区、县人民政府决定；罚款超过5万元至10万元的，由市环境保护局决定；罚款超过10万元的，由市环境保护局报市人民政
府决定。
第十八条 环境保护部门对建设单位报送审批或审查的文件，应自收到之日起，按下列规定的期限批复或签署意见；逾期未批复或签署意见的，视为批准或同意：
1、审批环境影响报告书或环境影响报告表分别为2个月和1个月。
2、审查扩大初步设计的环境保护篇章为1个半月。
3、审查环境保扩设施竣工验收报告为1个月。
4、核发污染物排放许可证为1个半月。
第十九条 各级环境保护部门的工作人员，应当严格执行《办法》和本细则。玩忽职守、徇私舞弊的，视其情节轻重给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条《北京市建设项目环境影响报告书》、《北京市建设项目环境影响报告表》和《北京市污染物排放许可证》由市环境保护局统一印制。
第二十一条 本细则具体执行中的问题，由市环境保护局负责解释。第二十二条 本细则经市人民政府批准，自1988年3月1日起施行。



1988年2月22日
两岸证明妨碍制度比较研究
——以行政诉讼为视角
余茂玉 何艳芳*
【摘 要】我国大陆现行立法就证明妨碍制度并无完善之规定，而相比而言，我国台湾地区就证明妨碍制度无论是在民事诉讼中还是行政诉讼中均有较为明确的规定，且在理论上进行了深入地探讨，对研究我国大陆行政诉讼证明妨碍制度的建构和完善是具有较高价值的。
【关键词】证明妨碍 构成要件 法律后果

*本文原载《台湾法研究（季刊）》2005年第3期。

一、我国台湾地区的证明妨碍制度
（一）台湾地区民事诉讼法中的证明妨碍问题
台湾地区学者认为，所谓证明妨碍问题是指“对毁灭、隐匿证据以妨害他造进行证明活动之当事人，课予其证据法上一定之不利效果。” 在我国台湾地区民事诉讼法中，即使2000年修正之前，第360、362条等规定亦早已蕴含此证明妨碍之概念，而在2000年修正时，更增设证明妨碍之一般性规定，依第282条之一第一项之明文：“当事人因妨碍他造使用，故意将证据灭失、隐匿或致碍难使用者，法院得审酌情形认他造关于该证据之主张或依该证据应证之事实为真实”，不区分证据之种类，使证明妨碍之法理对所有证据均可适用。在该条规定的基础之上，修正后的台湾地区民诉法第345条规定：“当事人无正当理由不从提出文书之命者，法院得审酌情形认他造关于该文书之主张或依该文书应证之事实为真实。”
我国台湾地区法学界通常将证明妨碍界定为：“不负举证责任之当事人，在具备一定主观归责要件（如故意、过失），将证据方法毁损、隐匿或妨害其利用，使负举证责任之当事人因无法利用该证据而无法尽举证责任，此时如依原来举证责任分配之原则使该负举证责任之当事人承受败诉判决，将产生不公平之结果，从而在事实之认定上，就负举证责任当事人之事实主张，作对其有利之调整。” 在此定义之下，证明妨碍之问题系属举证责任之概念紧密连结，且规范之主体系针对“未负举证责任之当事人”，其背后所隐含的意思是：若证明妨碍的主体是负举证责任之当事人，则在举证责任分配原则下，其本即将因欠缺该证据而受败诉判决之不利益，从而并无另以证明妨碍论断之必要。笔者以为，从一般意义上来说，这种定义并无不妥，然而，当负举证责任之当事人，其所妨害的对象是对方当事人就待证事实所进行的反证，此时是否有必要适用证明妨碍之规定作出对负举证责任之一方当事人不利之裁断，作为负举证责任的当事人毁损、隐匿或妨害利用证据对其来说似为其权利（当事人享有处分权利），但若这种处分影响他方当事人之证明活动之时则应视为不当行为，也就是说，当事人可通过处分导致对自己的不利益，但这种不利益不得扩及他方当事人。
台湾地区民事诉讼法在完善证明妨碍规定之时明确强调了“诉讼法上的诚信”和“当事人之公平”，这两点也奠定了台湾地区证明妨碍理论的法理基础。除此之外，有学者进一步以当事人相互间在诉讼法上所负之“事案解明义务”，作为证明妨碍理论的法理基础。事案解明义务意味着各方当事人为使诉讼得以顺利开展，都负有使法官明晰案件事实的义务。但到底应当规定“事案解明义务”还是“限定事案解明义务”仍存较大论争 。不过，应该说这是一个较为理性的思路，通过将证明妨碍理论与事案解明义务加以连结，在相当大程度上反映出台湾地区证明妨碍规定的功能，已非限于处理“一造当事人积极地毁灭对他造有利之证据”，而进一步扩及“消极地隐匿、不提出此等证据”的形态，使得证明妨碍亦兼负有“协助负举证责任之当事人收集证据”、“课予不负举证责任之当事人开示义务”之功能。
（二）台湾地区行政诉讼法中的证明妨碍问题
我国台湾地区“民事诉讼法”对证明妨碍问题有规定，这在上面的研究中已经提及，而台湾地区的“行政诉讼法”也对证明妨碍问题作出了规定。台湾地区“行政诉讼法”第135条规定“当事人因妨碍他造使用，故意将证据灭失、隐藏或者致碍难使用者，行政法院得审酌情形认他造关于该证据之主张或依该证据应证之事实为真实。前项情形，于裁判前应令当事人有辩论之机会”。从这款规定来看，台湾行政诉讼领域的证明妨碍之主观构成要件仅为故意，但与我们前面分析台湾地区民事诉讼领域证明妨碍所提到的一样，基于“诉讼法上之诚信原则”、“当事人间公平”的理念，过失也应是构成证明妨碍的主观要件。因为妨碍者即使对证据的毁灭有故意，但对该证据在将来诉讼上之意义有可能是过失；妨碍者即使对证据于将来诉讼上的意义有预见，但由于过失而非故意，而将该证据毁灭。此外，妨碍者可能对证据的毁灭和证据于将来诉讼上的意义均有疏忽大意之过失而致妨碍行为出现。所以，过失作为行政诉讼中的证明妨碍之主观形态是有其理论依据的。
二、我国大陆行政诉讼证明妨碍制度的“实然”和“应然”
在考察完我国台湾地区民事诉讼法和行政诉讼法中的证明妨碍问题之后，下面我们将结合上述研究，分析我国行政诉讼中的证明妨碍的现存的规定和改革的方向。
（一）关于证明妨碍的构成要件
证明妨碍之构成要件，是指各种妨碍行为在通常情况下共同具有的因素，只有具备这些因素，才构成证明妨碍。就证明妨碍之构成要件而言，通常可区分为客观要件和主观要件。
在客观要件方面，包括：一、行为要件，即须有证明妨碍之行为。行为包括作为和不作为，同样的道理，证明妨碍之行为分为作为的证明妨碍和不作为的证明妨碍，前者如毁灭、隐匿某项重要之书证，后者如持有某项对己不利之证据而不提交法庭。二、结果要件，即待证事实（诉争事实）须为证明不能或证明困难之结果，亦即事实处于真伪不明状态。如果说行为要件是首要之要件的话，结果要件则是最根本之要件，无此要件即使有证明妨碍之行为也不可据此作出对行为人不利之裁断，当然有此结果，但结果并非源自于证明妨碍行为则同样不可据此作出对某方不利之裁断，也就是说，行为要件和结果要件是相辅相成的。证明妨碍制度设立的目的就是为了处理由于当事人的证明妨碍行为而致待证事实无法查明时的情况，如果待证事实没有受到妨碍行为的影响，并未陷入真伪不明的状态，也就没有适用证明妨碍规则的必要。待证事实真伪不明作为构成举证妨碍的结果要件，必须具备二个特征：（1）客观性。事实真伪不明应当是已经发生、客观存在的状态，而非虚拟的。（2）不可补救性。事实真伪不明的状态定格后，待证事实无证据可加以证明，也就是说案件事实无法查清。三、因果关系要件，即妨害“行为”与证明不能或证明困难之“结果”间必须存在“因果关系”。哲学上的因果关系指的是事物、现象之间引起与被引起的关系。引起他现象的现象即原因，被引起的现象就叫结果。它具有客观性、普遍性、相对性和多样性等特点。证明妨碍上的因果关系便是哲学上的因果关系在证据法上的具体体现，它们之间是特殊和普遍、个别和一般的关系。但值得注意的是，证明妨碍上的因果关系虽是客观的，但对其认定又具有主观性，最终决定法律责任的因果关系是司法审判人员依据一定规则和理论，在对妨害行为、结果、特定案情等因素进行综合分析判断的过程中认定的，又不完全等同于哲学上的因果关系。笔者认为，证明妨碍之因果关系认定可参酌民法中侵权构成要件的因果关系认定标准予以思考，基于此，对证明妨碍形成之因果关系应依据以下标准认定：第一，根据事实发生的先后顺序来认定。作为引起结果发生的原因，必然发生在结果出现之前，因此只有先于结果出现的现象才可能成为原因，凡是后于结果发生的现象，都不可能成为原因，因而应排除在因果关系的认定范围之外。第二，根据事实的客观性来认定。作为原因的现象应当是一种客观的存在，因此妨害行为的实施人的心理状态或不利方的主观臆测等均不能成为原因。第三，根据必要条件规则来认定。所谓必要条件规则是指作为原因的现象应当是作为结果的现象的必要条件。具体检验方法有：1.反证检验法，即提出一个反问，如果没有A现象，B现象还会出现吗？如果回答是肯定的，则A现象就不是B现象发生的原因；如果回答是否定的，则A现象可能成为B现象发生的原因。2.剔除法。其特点是建立一个拟制的模式，排列各种可能的原因现象，然后逐一剔除，观察结果是否还会发生。如果某一现象被剔除后结果仍然发生，则该现象就不是原因。3.替代法，即用其他非妨害行为替代可能成为原因的某一妨害行为，观察结果是否仍会发生，如果被替代后损害结果仍然发生，则妨害行为就不是原因，反之则是原因。4.根据实质要素的补充检验来认定。其基本含义是，如果妨害行为实际上足以引起损害结果的发生，那么它就是引起结果的原因。
在主观要件方面，过错是构成证明妨碍的唯一主观要件。过错是指行为人主观上的一种可归责的心理状态，具体表现为故意和过失两种形式。过错作为可归责事由，在于其本质上的不正当性或不良性。行为人的过错只有外化为行为，方具法律之意义，正如我们不得在刑事领域追究所谓“单纯思想犯”的刑事责任一样， 因此，在证明妨碍的构成要件中，“妨碍”行为是与过错紧密相联的。故意是指当事人一方明知自己的行为会使他人举证困难或者举证不能，仍希望或放任这种结果的发生，结果造成他方举证不能或困难的后果，以致讼争事实陷入真伪不明的状态。当事人主观故意所为行为既可能指向他人的举证行为，也可能指向相关的证据，前者是对他人举证行为的干扰，后者是对证据本身证据能力的干扰。 与故意不同，过失作为证明妨碍的主观要件则存有争议，在台湾地区，目前对此问题明确表明见解之学者，多数承认过失证明妨碍行为之形态，主张即使在过失之情形下，基于前面所考察的“诉讼法上之诚信原则”、“当事人间公平”的理念，也应构成证明妨碍。在具体的形态上，则有：“一、对证据之毁灭有故意，但对该证据于将来诉讼上之意义（亦即他造当事人对该证据之需要）仅有疏于认识之过失；二、对该证据于将来诉讼上之意义有认识，惟系基于过失而非故意，将该证据毁灭；以及三、对证据之毁灭及其将来在诉讼上之意义均仅有欠缺注意之过失等三种形态。” 由此可见，过失作为证明妨碍之主观要件亦有其法理基础。
（二）关于证明妨碍之法律后果
证明妨碍行为违背了诚实信用原则，导致诉讼结构失衡，不但损害了诉讼相对方的程序和实体利益，而且严重干扰了正常的诉讼活动和秩序的进行，使诉讼成本增加，从而有违诉讼经济和效率理念的确立。因此，诸多国家对证明妨碍人课以不利后果，以示惩戒。就证明妨碍之法律后果而言，其一方面与妨碍行为之样态之间有高度的互动关系，另一方面确定法律后果的难度大于规范证明妨碍要件。出现此种情形的原因不外乎：证据毁灭难以确定其证明价值和法律后果中应规制何种规格的制裁。就证明价值而言，基于该证据业已毁灭的现实状况，而无从确定该证据之具体内容，从而也难以更进一步判断：当证据存在之时，将会对待证事实之认定有何种证明作用或者证明价值。此外，确定法律后果应当规制一种与被妨碍人利益受损幅度相当的制裁，如果超过了被妨碍人受损之利益而使其获得额外利益，则有失公正。但同时如果局限于受损之范围或小于受损之范围，则达不到制裁和预防的目的，就会使法律后果的法律规制效果降低。从这个角度来看，法律后果对妨碍人的制裁应当适度大于被妨碍人的受损范围从而达到预防证明妨碍行为出现的作用，以减少证明妨碍行为的出现。这里的问题是对于不同主观形态下的证明妨碍应赋予其不同法律后果，否则区分其故意与过失则无什么意义。
在规制法律后果时应综合考虑各项因素，不同类型和不同主观形态的案件应确定不同的法律后果。在台湾地区学术界，学者则几乎一致地认同“必须综合考量‘妨碍行为之态样’（特别系主观归责性）、‘该证据之重要性、可替代性’等因素，区分不同之案件类型，课予其不同证明妨碍之法效。” 笔者认为，证明妨碍之法律后果应从以下几个角度来看。
1、故意形态之证明妨碍。这时可能出现两种法律后果：一是举证责任转换；二是推定主张为真。举证责任进行转换可以实现实质上的平等，从而调整证明妨碍行为带来的不平等。我国《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第69条也规定了证明妨碍制度，即：“原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立”，从这条规定看出实际属于故意形态之证明妨碍，因为“被告无正当理由拒不提供”就是最直观的表现。我国行政诉讼立法对证明妨碍所规制的法律后果即为推定“原告主张成立”。但原告的主张是否真的能够通过“被告持有的证据”得到证明，却是需要质证程序并由法官根据案件的其它证据来综合判断的，从这个意义上而言，推定的结果是不稳定的。据此，证明妨碍行为被证明后，法院可以推定相关证据所指向的案件事实得到了证明。本条虽是一种推定，但在客观上构成了举证责任的倒置， 从司法实践的角度来看，此处与举证责任转换的法律效果区分并不大。
2、过失形态之证明妨碍。对于过失形态之证明妨碍，在台湾地区学界，“目前所呈现之一般见解，则立法原则上之证明度标准应为‘高度盖然性’或‘法官确信’的基点，认为可依归责性之高低，异其法律效果：在因重大过失之证明妨碍，降低被妨碍人之举证责任至‘低度的盖然性’；在因轻过失之证明妨碍，则降低至‘优越的盖然性’”。 如果证明妨碍绝对地导致举证责任转换的法律后果，容易造成不公的现象，尤其是在过失造成证明妨碍之情形下，如果绝对地转换举证责任，过于显得不公平。这时如果不予以制裁也会使得过失妨碍人仍然保持着过于自信或疏忽大意之心态从而导致妨碍之情形难以杜绝。作为制裁的一种，降低被妨碍人的证明难度，即降低证明标准就能达到此种效果。笔者认为，妨碍人如果有重大过失，则可使被妨碍人需达到的证明标准降低到“低度的盖然性”，这时妨碍人的主观恶性大，遂相应减轻被妨碍人的证明责任；反过来，如果妨碍人只有较轻过失，则相应地调高被妨碍人需达到的证明标准即“优势的盖然性”，因为这时妨碍人的主观恶性并不大，遂相应调高被妨碍人的证明责任。

参考文献:

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