辽宁省林木种子管理条例(2006年修正)

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辽宁省林木种子管理条例(2006年修正)

辽宁省人大常委会


辽宁省林木种子管理条例
                         

  2004年7月29日辽宁省第十届人民代表大会常委会第十三次会议通过
  根据2006年1月13日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议《关于修改<辽宁省林木种子管理条例>的决定》修正

  第一条 为了保护和合理利用林木种质资源,规范林木品种选育和林木种子生产、经营、使用行为,维护林木品种选育者和林木种子生产者、经营者、使用者的合法权益,促进林业发展,根据《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》),结合我省实际,制定本条例。
  第二条 在我省行政区域内从事林木品种选育和林木种子生产、经营、使用、管理等活动,应当遵守《种子法》和本条例。
  本条例所称林木种子,是指林木的种植材料或者繁殖材料,包括籽粒、果实和根、茎、苗、芽、叶等。
  第三条 省、市、县(含县级市、区,下同)林业行政主管部门主管本行政区域内林木种子工作,其所属的林木种子管理机构负责林木种子管理的具体工作。
  科技、工商、质量技术监督等有关行政管理部门应当按照各自的职责,做好林木种子管理工作。
  第四条 省人民政府依法设立专项资金,用于扶持林木良种选育和推广;建立林木种子贮备制度,保障灾害发生时的生产需要。具体办法由省人民政府按照国务院有关规定制定。
  第五条 省林业行政主管部门应当建立林木种质资源库、种质资源保护区或者种质资源保护地,确定并公布具体林木种子的采摘期和采摘范围,合理开发利用名、特、优种质资源和野生种质资源。
  第六条 县级以上人民政府应当根据林业发展的需要制定林木种子发展规划,鼓励和支持单位或者个人进行林木良种的选育、技术开发和使用林木新品种、新技术,依法保护选育者的合法利益。
  第七条 县级以上林业行政主管部门应当根据本地区林木种子发展规划和林木良种选育、生产能力制定和组织实施林木良种推广计划,建立林木良种示范基地;省级重点林业生态建设工程,应当建立使用林木良种的示范林。
  第八条 县级以上林业行政主管部门应当及时发布林木种子需求预测信息,提供技术咨询,定期发布本地区可利用的林木种质资源目录和推广品种名录,对林木种子抽查检验的结果向社会公布,积极引导生产者、使用者选育、使用林木良种。
  第九条 国家或者国家投资为主的造林项目和国有林业单位造林,应当根据林业行政主管部门制定的计划使用林木良种,对使用的林木良种实行定向培育、合同订购管理。
  第十条 省林业行政主管部门应当根据需要对下列林木种质资源确定保护范围,设立保护标志,加强保护管理:
  (一)优树以及良种采穗圃、林木种子园、母树林、科学实验林、省级采种基地的林木种质资源;
  (二)优良林分、优良种源等种质资源;
  (三)珍稀、濒危树种以及古树名木;
  (四)其他具有保护价值的林木种质资源。
  第十一条 禁止采集、采伐国家重点保护的天然林木种质资源。因科研等特殊情况需要采集、采伐的,应当向省林业行政主管部门提出申请,并提交科研管理部门批准的科研计划和实施方案。
  省林业行政主管部门应当自收到申请之日起7个工作日内作出批准或者不予批准的决定;不予批准的,应当书面说明理由。采集、采伐珍稀、濒危树种的,省林业行政主管部门应当自收到申请之日起5个工作日内报国务院林业行政主管部门审批。
  第十二条 主要林木品种在推广应用前应当通过国家级或者省级审定,申请者可以直接申请省级审定或者国家级审定。由省林业行政主管部门确定的主要林木品种实行省级审定。
  其他林木品种在推广应用前应当经过试验、示范,确定适宜推广的区域,并到所在地林木种子管理机构备案。
  第十三条 申请省级审定的单位和个人,应当向省林木品种审定委员会提出申请,并提交国务院林业行政主管部门规定的材料。
  省林木品种审定委员会应当自收到申请之日起7个工作日内,作出受理或者不予受理的决定;决定受理的,应当自决定受理之日起1年内审定完毕;审定通过的,发给林木良种审定证书。不予受理或者审定未通过的,应当书面通知申请人。
  申请人对审定结果有异议的,可以自接到书面通知之日起30个工作日内向原审定委员会或者上一级审定委员会申请复审;受理复审的委员会应当自接到复审申请之日起1年内作出复审结论,并书面通知复审申请人。
  第十四条 通过省级审定的主要林木良种,经省林业行政主管部门公告后,可以在我省适宜的生态区域推广。
  未经审定通过,但生产又确需使用的,应当经省林木品种审定委员会审定,在规定期限和固定的生态区域内使用。
  第十五条 申请领取主要林木种子生产许可证的单位或者个人,应当具备《种子法》规定的条件,并提交下列材料:
  (一)林木种子生产许可证申请表;
  (二)生产用地使用证明和采种林分证明;
  (三)林木种子生产地检疫证明;
  (四)林木种子的生产、检验设施目录和资金证明;
  (五)单位主要负责人或者个人身份证明;
  (六)生产技术人员和检验人员的资历证明。
  申请领取林木良种生产许可证,还应当提供林木良种审定证书。申请领取具有植物新品种权的林木种子生产许可证,还应当提供品种权人的书面同意证明。
   第十六条 申请主要林木种子生产许可证按照下列程序核发:
  (一)申请主要林木良种生产许可证的,由生产所在地县林业行政主管部门自受理之日起10个工作日内审核完毕并上报省林业行政主管部门,省林业行政主管部门自收到审核材料之日起7个工作日内核发;
  (二)申请其他主要林木种子生产许可证的,由生产所在地县级以上林业行政主管部门自受理之日起10个工作日内核发。
  林业行政主管部门对不予核发生产许可证的,应当作出不予核发的决定,并书面说明理由,通知申请人。
  第十七条 鼓励和支持单位或者个人建立林木种子生产基地,提倡林木种子生产与品种选育、经营相结合,推动林木种子生产的专业化和产业化。
  第十八条 林木种子的生产应当按照国家规定执行林木种子生产技术规程,生产的林木种子质量应当符合国家标准或者行业标准,没有国家标准或者行业标准的,应当符合地方标准。
  提倡林木种子生产企业申请种子质量认证。
  第十九条 生产的林木种子应当按照国家规定的检验规程进行质量检验,未经检验或者检验不合格的林木种子不得投入市场。
   第二十条 申请领取林木种子经营许可证的单位或者个人,应当具备《种子法》规定的条件,并提交下列材料:
   (一)林木种子经营许可证申请表;
  (二)经营场所使用证明和资金证明;
  (三)林木种子加工设备、包装设备、仓储设施和林木种子检验仪器清单;
  (四)经营的林木种子目录;
  (五)单位主要负责人或者个人身份证明;
  (六)林木种子检验人员和加工、保管等技术人员资历证明或者培训证明。
   第二十一条 申请林木种子经营许可证按照下列程序核发:
  (一)申请林木种子经营许可证的,由经营者所在地县林业行政主管部门自受理之日起10个工作日内核发;
  (二)申请主要林木良种经营许可证的,由经营者所在地县林业行政主管部门自受理之日起10个工作日内审核完毕并上报省林业行政主管部门,省林业行政主管部门自收到审核材料之日起7个工作日内核发;
  (三)申请由国务院林业行政主管部门负责核发林木种子经营许可证的,由省林业行政主管部门自受理之日起10个工作日内审核完毕,报国务院林业行政主管部门。
  林业行政主管部门对不予核发经营许可证的,应当作出不予核发的决定,并书面说明理由,通知申请人。
  第二十二条 农民个人自繁、自用的常规林木种子有剩余的,可以出售、串换,不需办理林木种子经营许可证;但出售主要林木种子的,应当将品种的名称、数量报所在地林木种子管理机构备案。
   第二十三条 销售的林木种子,必须达到质量标准,附有与林木种子质量相符的标签。
   标签的规格、式样、材质由省林业行政主管部门规定。
   第二十四条 省林业行政主管部门应当按照国家有关规定,对林木种子检验人员进行考核,未经考核或者考核不合格的人员不得从事林木种子质量检验工作。
  第二十五条 发布林木种子广告,应当具有营业执照以及林木种子生产或者经营许可证;林木良种广告应当具有林木良种公告或者证书。广告中含有林木种子质量专业技术内容的,应当由林木种子质量检验机构出具证明。
  第二十六条 林业行政主管部门为实施《种子法》和本条例,可以检查林木种子生产、经营、贮藏场所,依法查阅、复制、摘录有关合同、发票、账簿、检验结果、标签等相关资料,抽查林木种子质量,封存涉嫌违法的林木种子,并在7日内作出处理决定。
  林业行政主管部门抽查林木种子质量不得收取任何费用,所需样品由被抽查者无偿提供。
  第二十七条 县级以上林业行政主管部门应当建立群众举报制度,及时受理对违反林木种子法律法规行为的投诉,并对举报有功者予以奖励。
  第二十八条 林木种子使用者因林木种子质量问题遭受损失的,出售林木种子的经营者应当按照《种子法》第四十一条的规定予以赔偿。其中的可得利益损失,以该林木品种实际产量与所在县当年平均产量的差额,乘以当年同类品种的市场平均价格确定,有关费用包括购买林木种子支出的交通费、鉴定费、误工费等。
  第二十九条 对违反本条例的行为,《种子法》已有处罚规定的,依照其规定予以处罚。
  第三十条 林业行政主管部门及其林木种子管理机构工作人员有下列行为之一的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)参与林木种子生产、经营活动的;
  (二)违反规定发放林木种子生产、经营许可证的;
  (三)实施行政许可和监督检查违反规定收费的;
  (四)非法干预林木种子生产经营者自主权的;
  (五)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
  第三十一条 本条例自2004年10月1日起施行。


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重庆市特种车辆警报器和标志灯具管理办法

重庆市人民政府


渝府令第 128 号


《重庆市特种车辆警报器和标志灯具管理办法》已经2002年3月19日市人民政府第105次常务会议审议通过,现予发布,自2002年5月1日起施行。

市 长

二○○二年三月二十七日


重庆市特种车辆警报器和标志灯具管理办法

第一条 为了加强特种车辆警报器和标志灯具的管理,维护
正常的交通秩序,根据《中华人民共和国道路交通管理条例》、《重
庆市道路交通管理处罚条例》等法规的规定,结合重庆实际,制
定本办法。
第二条 在本市行政区域内,特种车辆警报器和标志灯具的
生产、经营、使用和管理适用本办法。
人民解放军战备勤务车辆和人民武装警察部队警车的警报器
和标志灯具依照有关规定管理。
第三条 本办法所称特种车辆是指警车、消防车、救护车和
救险车等车辆。
第四条 市公安机关是特种车辆警报器和标志灯具(以下简
称警报器和标志灯具)的主管机关。市公安交通管理部门负责组
织和实施本办法,在保障有关单位完成紧急、特殊任务的前提下,
对警报器和标志灯具实行总量控制。
市工商、税务等有关部门按照职责分工配合市公安交通管理
部门做好警报器和标志灯具的管理工作。
第五条 任何单位和个人不得擅自安装、使用警报器和标志
灯具。
第六条 生产(包括组装,下同)警报器和标志灯具的单位,
必须在取得工商营业执照后15日内,就生产的相关情况向所在
地的区县(自治县、市)公安交通管理部门备案。
生产警报器和标志灯具必须符合国家标准(GB7258—97),
并经市公安交通管理部门指定的检测单位检测合格。
第七条 经营警报器和标志灯具的单位,必须在取得工商营
业执照后15日内,就经营的相关情况向所在地的区县(自治县、
市)公安交通管理部门备案。
经营单位不得经销不符合国家标准的警报器和标志灯具。
第八条 警报器和标志灯具的生产、经营单位,不得向无合
法购买证明的单位销售警报器和标志灯具,并应对警报器和标志
灯具的生产经营情况登记备查。
第九条 特种车辆的具体范围是:
(一)警车:
1.公安机关用于侦查、警卫、治安管理、交通管理的巡逻
车、勘察车、囚车、护卫车以及其他执行特别紧急任务的车辆;
2.国家安全机关用于执行侦察和其他特殊任务的车辆;
3.监狱、劳动教养管理机关用于押解罪犯、运送劳动教养
人员的囚车或者专用车,以及追缉逃逸人员的车辆;
4.人民法院用于押解人犯的囚车、刑场指挥车和法医勘察
车;
5.人民检察院用于侦查刑事犯罪案件的现场勘察车和押解
人犯的囚车;
(二)消防车:公安消防部门和消防监督部门用于灭火的专
用车辆和现场指挥车辆;
(三)救护车:医疗救护部门和卫生防疫部门用于抢救病人
和处理紧急疫情的专用车辆;
(四)救险车:防汛、森林防火、水利、电力、矿山、城建、
交通、通讯、铁道、安全生产监督等部门用于抢修公用设施、抢
救人民生命财产的专用车辆和现场指挥车辆;
(五)其他特种车辆:中国人民银行重庆营业管理部C级
运钞车。
第十条 特种车辆须经公安机关批准后,方可安装警报器和
标志灯具。
安装警报器和标志灯具应当遵守下列规定:
(一)警车安装“双音转换调”或“紧急调频调”警报器
和红色回转式标志灯具;
(二)消防车安装“连续调频调”警报器和红色回转式标
志灯具;
(三)救护车安装“慢速双音转换调”警报器和蓝色回转
式标志灯具;
(四)救险车安装“单音断鸣调”警报器和黄色回转式标
志灯具。
第十一条 经市人民政府批准的有关部门的特定车辆,可以
安装标志灯饰和发声器,但标志灯饰的光线颜色、发声器和音响
频率不得与本办法第十条规定的相同。
对前款车辆标志灯饰和发声器的管理规定,由市公安交通管
理部门与市有关部门共同制定。
第十二条 固定式标志灯具必须安装在车辆顶部。
第十三条 安装固定式标志灯具的特种车辆,车身颜色应符
合下列规定:
(一)警车为蓝、白色相间;
(二)消防车为红色;
(三)救护车为白色加救护标志;
(四)救险车为黄色或黄、黑色相间,其车身两侧应喷“救
险”字样。
因特殊情况,车身颜色需要与前款规定不一致的,应报市公
安机关批准。
第十四条 特种车辆安装警报器和标志灯具,由车辆拥有单
位持相关证明文件向市公安交通管理部门提出申请。
市公安交通管理部门受理申请后,经审查,对符合条件的,
应在10个工作日内批准颁发《特种车辆警报器和标志灯具使用
证》;对不予批准的,应当在上述工作日内作出说明。
特种车辆拥有单位持《特种车辆警报器和标志灯具使用证》,
到公安交通管理部门指定地点安装警报器和标志灯具,经检验合
格,方准使用。
第十五条 《特种车辆警报器和标志灯具使用证》必须随车
携带备查,不得伪造、涂改、转让、转借。
第十六条 特种车辆在执行下列任务时可以使用警报器和标
志灯具:
(一)追捕在逃的违法犯罪分子;
(二)追缉交通违章、肇事逃逸人员和车辆;
(三)赶赴刑事案件、治安案件、交通事故及其他突发事件
现场和火灾、水灾现场;
(四)押解人犯或者赶赴刑场;
(五)执行警卫、警戒和治安、交通巡逻任务;
(六)抢救、运送危重病人,处理紧急疫情;
(七)抢修水利、电力、矿山、城建、交通、通讯、铁道等
公用设施,抢救人员、财产。
第十七条 特种车辆使用警报器和标志灯具时,必须遵守下
列规定:
(一)一般情况下,只使用标志灯具,根据交通情况,可以
断续使用警报器;
(二)两辆以上车辆列队行驶时,前车使用警报器,后车无
特殊情况不得再使用警报器;
(三)晚22时至凌晨6时,除特别紧急情况外,不准使用
警报器;
(四)在公安交通管理部门明令禁止鸣警报器的道路或者区
域内不得鸣警报器;
(五)实习驾驶员不得使用警报器和标志灯具。
第十八条 特种车辆使用警报器和标志灯具时,在服从交通
警察指挥和确保安全的原则下,不受行驶速度、行驶路线、行驶
方向和指挥灯信号的限制,行人和其他车辆应当避让。
第十九条 生产、经营警报器和标志灯具的单位,在本办法
规定的时间内不向相关的公安交通管理部门备案的,责令改正,
处1000元以上3000元以下的罚款。
生产、经营的警报器和标志灯具不符合国家标准的,由有关
行政主管部门按照国家相关法律、法规处理。
第二十条 违反本办法规定向无经营资格或无《特种车辆警
报器和标志灯具使用证》的单位、个人提供警报器和标志灯具的,
责令改正,处500元以上2000元以下的罚款;情节严重的,依
法取消其生产、经营资格。
第二十一条 未经批准,在车辆上安装警报器、标志灯具
的,处300元以上500元以下的罚款,并收缴警报器和标志灯具。
违反本办法规定擅自改变警报器和标志灯具安装部位,或未
经公安机关批准改变特种车辆车身颜色、标志灯饰的光线颜色、
发声器和音响频率的,责令改正,处300元的罚款。
第二十二条 不随车携带《特种车辆警报器和标志灯具使用
证》的,对驾驶员处100元以下的罚款或者给予警告。
第二十三条 违反本办法规定使用警报器或标志灯具的,对
驾驶员处300元以上500元以下的罚款或者给予警告;情节严重
的,依照《中华人民共和国道路交通管理条例》第八十条第(三)
项的规定,可以并处吊扣1个月以下驾驶证。
第二十四条 转借、转让特种车辆警报器和标志灯具的,对
双方分别处300元以上500元以下的罚款。
伪造、涂改、转让、转借本办法规定的证件的,收缴其证件,
并处300元以上500元以下的罚款。
第二十五条 依照本办法给予行政处罚的,由公安交通管理
部门作出决定。
当事人对行政机关依照本办法作出的具体行政行为不服的,
可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第二十六条 市公安机关和有关行政主管部门的工作人员违
反本办法有关规定的,根据情节轻重,由所在单位或者上一级主
管部门予以行政处分;涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十七条 本办法自2002年5月1日起施行。

试论法治视野中《税收征收管理法》的缺陷

高军


[摘要]  

  2001年修订的《中华人民共和国税收征收管理法》规范了税收征收行为,并规定了大量的纳税人程序性权利,对促进依法治税、规范征纳双方行为方面发挥了积极的作用。但是,从法治的角度,该法在立法定位及立法理念、维护与保障纳税人权利、限制行政机关权力、以及立法技术等方面,尚存在着一些亟待完善的缺陷。

[关键词] 税收征收管理法;法治;纳税人权利


  2001年修订通过的《税收征收管理法》(以下简称《征管法》)是我国税收征收方面的行政程序基本法,其把规范税务机关的征税行为、保护纳税人合法权益和为纳税人服务提高到重要的地位,对促进依法治税、规范征纳双方行为方面发挥了积极的作用。自该法修订以来,社会各界对其好评颇多。但是,“一种制度如果不受到批判,就无法得到改进” ,[1]因此,从法治的角度来考量《征管法》,以期发现其存在的缺陷并寻求完善的途径对实现税收法治显得极为必要。而众所周知,法治的前提和基础在于法制的完善,即必须同时符合实质合理性与形式合理性双重要求的良法的存在。具体而言,即在实质上,法律必须符合现代立法理念与潮流,定位于保障私利、限制公权;在形式上,法律必须内容完整、统一、不存在硬伤、便于操作,符合形式合理性的要求。以此观照,《征管法》中尚存在着一些亟待完善的缺陷。

一、立法定位及立法理念方面尚存偏差

1、长期以来,我国税收法律体系处于不健全的状态,税收法律体系中税收基本法、纳税人权益保护法、税收代理法等长期缺位,《征管法》作为税收征收方面的程序基本法,承载了远远超出税收行政程序法的实体部分、体制部分等内容。例如第7条规定:“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规,普及纳税知识,无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。”第9条规定:“税务机关应当加强队伍建设,提高税务人员的政治业务素质。”“税务机关、税务人员必须秉公执法,忠于职守,清正廉洁,礼貌待人,文明服务,尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利,依法接受监督。”

2、《征管法》总体上定位于税务机关征税的法律,而不是控权的法律。首先,从名称看,“管理法”表达的是居高临下的、主客体式的一种关系,当前在世界各国及各地区,法律冠之以某某“管理法”的名称的做法已不多见,命名为“管理法”在一定程度上可以透视出立法者主客体思维的心态;其次,该法第1条以“保障国家财政收入”为前提,并将其置于“保护纳税人的合法权益”之前,明确强调的是“国家利益”、“国库利益”。事实上,在“国家本位”立法理念支配下,导致该法所设定的权利与义务的失衡,主要表现在:(1)《征管法》规定纳税人多缴税款在3年内发现的可以向税务部门要求退还,而纳税人未缴或少缴税款,税务机关在3年内可以追征,有特殊情况的,追征期可以延长到10年。国务院颁布的该法《实施细则》规定所谓“特殊情况”是指纳税人因计算错误等失误而少缴纳税款在10万元以上,至于纳税人偷骗税而少缴税款,税务机关可以无期限追征。该规定的缺陷主要有二:一则在于纳税人与征税机关之间的权利义务不对等;二则在于对于纳税人偷骗税而少缴税款,税务机关可以无期限追征的规定,事实上难以实现。因为查处偷骗税行为需要确凿的证据,而时间久远势必造成证据的灭失,按照《实施细则》第29条第二款的规定,账簿、记账凭证、报表、完税凭证、发票、出口凭证以及其他有关涉税资料应当保存10年,10年后当事人有权予以销毁。因此,无期限征缴税款实践中势必难以落实;(2)《税收征管法》中虽然规定了不少纳税人的权利条款,但其中只有第8条是从正面予以规定的,其余的大部分都是融合在税务机关行使权力的条款中,总体上还是为了方便税收征管而制定的;(3)在现代民主国家中,申报纳税制度是税法中体现国民主权的基础,行使申报权意味着纳税人在行使国民主权。[2]但在我国《征管法》中,申报纳税制度是作为纳税人的义务而规定的,不符合现代民主国家的立法惯例。

二、对纳税人权利保护存在不足

  在现代社会,财产权作为基本人权受到国际人权公约及各国宪法的保障。税收从本质上来讲是国家或公共团体对公民财产权的一种侵犯,因此,在现代社会对公民征税必须接受合法性追问。事实上,税收体现了公民与国家之间的财产关系,公民之所以纳税,其前提为社会契约的存在,即公民以纳税换取政府提供相应的服务。因此,纳税人权利保护为税收法律关系中的核心内容,“无代议士,不纳税”、“税收法定”等在现代社会已成为基本常识。当前,由于我国尚未制定《税收基本法》、《纳税人权利法》,纳税人税收立法权、用税监督权等重要的基本性权利尚处于缺位的状态,我国对纳税人权利的保障尚处于通过《征管法》所规定的较低层次的税收征管过程中的程序性权利方面,而且即使在程序性权利方面,亦尚存在着一定的缺陷。
  首先,某些重要的纳税人程序性权利没有规定。例如,缺乏诚实推定权,实践中征税机关往往将纳税人视为潜在的逃税者,“有罪推定”的思维挥之不去,容易导致侵犯纳税人人格尊严及其他合法权利情况的发生;又如,由于缺乏纳税人拒绝不合理的检查权,实践中纳税人若“得罪”了征税机关,容易遭到征税机关出于报复纳税人的目的,而在一定期间内反复稽查。
  其次,某些纳税人权利规定得不够细化。例如,纳税人延期缴纳税款条款中没有明确是否要加收滞纳金,实践中一些地方擅自加收滞纳金,使纳税人多付出一笔成本;又如,规定纳税人有延期申报权,但对纳税人延期申报的条件、时间、税务机关不予核准或不予答复的法律后果等均缺乏相应的规定,致使实践中难以操作。
  第三,个别条款的规定容易导致实践中征税机关侵犯纳税人权利情况的发生。例如,第23条规定,“国家根据税收征收管理的需要,积极推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置,不得损毁或者擅自改动税控装置。”第60条规定:对“未按照规定安装、使用税控装置,或者损毁或者擅自改动税控装置的”,“ 由税务机关责令限期改正,可以处二千元以下的罚款;情节严重的,处二千元以上一万元以下的罚款”。实践中,一些税务部门强制纳税人以高价购买指定的报税机器及软件,纳税人怨言虽大,但由于不敢得罪税务部门,权利受侵犯也只能忍气吞声。
  第四,最突出的问题在于对纳税人权利救济方面存在诸多缺陷。1、未明确当税务机关滥用职权或不当行使扣押权或保全,使纳税人利益遭受损失时,不仅应赔偿其直接损失,而且应当赔偿间接损失。也未明确税务机关侵害公民自由权时,应当赔偿精神损失;2、第88条纳税人与征税机关争议处理采取的是复议前置主义,而且规定复议的前提为必须“缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保”,限制甚至剥夺了纳税人获得法律救济的权利。这种“清债后再说理”的做法显然不符合行政文明、民主和法治的要求。[3]3、税务行政诉讼方面。《实施细则》第100条规定:税收征管法第88条规定的纳税争议,是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。事实上,以上列举并未穷尽所有的具体税收行政行为,规定的范围尚不如《行政诉讼法》规定的受案范围;此外,第88条的规定,对原告的资格限制过严格,原告资格仅限于纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等直接行政相对人,间接行政相对人不具有起诉的资格。

三、对征税机关自由裁量权限制有待加强

  所谓自由裁量权,指酌情做出决定的权力,并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的。[4] 行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分,它是行政主体提高行政效率之必需的权限,它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题。一般而言,法律条款中会或多或少出现一些不确定法律概念,而这些不确定法律概念则赋予执法者自由裁量的空间。学者认为,考虑到法在执行之时的具体情况,为实现公平税负,使用不确定的概念在一定程度上是不可避免的,有时甚至是很必要的。[5]立法者必须采用不确定法律概念来制定法律,似已成为目前无法避免之难题,亦是实证法上之不足。《征管法》中对税收征收机关在对纳税人违法事件的情节轻重认定、行政处罚的幅度、征税机关是否有必要行使处罚权等方面有大量条款涉及自由裁量的情况,有个别条款容易导致实践中税务机关自由裁量权过大而侵犯纳税人权利,主要表现在:

1、税收征收机关决定罚款数额自由裁量的幅度过大。例如,《征管法》第63条规定的“并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”;第64条中规定的“并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”等等。

2、《征管法》中有大量例如“规模小”、“确无建帐能力”、“明显偏低”和“正当理由”、“账目混乱”等不确定的法律概念,这些概念内涵模糊,缺乏明确的认定标准,由于缺少类型化列举方式,实践中极易造成征税机关权力的滥用。

四、立法技术方面缺陷颇多

(一)体现税法、税收征收特质方面的立法技术方面的缺陷

1、对偷税行为的界定不明。《征管法》第63条规定了偷税的概念同时对构成偷税的行为规定了严厉的罚则。但是,由于企业对日常经济业务与事项做帐的依据是会计准则,而会计准则与税法的规定是有差异的,两者不同之处在于4种情形,即“会计准则确认为收入,税法不然;会计准则确认为费用,税法不然;税法确认为当期收入,会计准则不然;税法确认为费用,会计准则不然”。但是税务机关判断纳税人是否偷税,必须根据税法而非会计准则来判断其是否多列支出、少列收入,然而企业平时没有完全按照税法做帐,这样容易导致多列支出、少列收入,从而具备偷税的构成要件。[6]在这种情况下,一些非主观故意的少交税款的行为在实践中也被视为偷税来处理,造成偷税打击面过宽。因此,笔者认为应当将“主观故意”作为偷税构成要件。

2、作为税收征收程序基本法的《征管法》未对当前两套税收征收体制并存的情况进行很好的协调,容易造成实践中的混乱与低效率。目前,在国税与地税机构分设情况下,实践中两家税务机关对同一纳税人检查时往往各自为政,对检查发现的问题相互不进行通报,对不属于自己所管辖范围的税收违法行为不管不问、听之任之,这不仅仅浪费了宝贵的税务稽查资源,同时还造成了我国税收稽征成本长期以来居高不下。

(二)一般的立法技术问题

1、一些条款中缺乏相应的法律责任内容,致使法律所设定的权利、权力、义务的规定在实践中落空。(1)虽然规定了大量的纳税人权利,但对一些侵犯纳税人权利的行为并未设计相应的罚则,容易导致纳税人权利的虚置。例如,在总则部分的第8条中规定了纳税人知情权、保密权等权利,但在第五章“法律责任”部分里对于征税机关对侵犯纳税人知情权、保密权等权利均缺乏相应的责任条款;(2)虽然规定了税务机关权力运行的一些标准,但并未针对税务机关违法行使权力设定相应的责任,从而导致有关对税收征收机关权力限制的内容难以落实。例如第36条规定的保密义务,但并未规定违反保密义务的罚则;(3)涉及到相关部门义务的条款,由于缺乏相关部门不履行规定的义务而应承担的罚则内容,从而导致相关部门不履行相应义务,税收机关对之却无可奈何的尴尬境地。例如第15条第2款规定“工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况,定期向税务机关通报。”第17条第2款规定“银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的帐户中登录税务登记证件号码,并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的帐户帐号。”此外,在税收保全和强制执行的有关条款中明确规定税务部门在列举的几种情况下可以书面通知纳税人所在银行暂停支付相当于应纳税款的存款,从其存款中扣缴税款。但是,以上规定中均缺乏相关部门不履行相应义务的罚则条款;(4)规定了纳税人的义务,但并未同时规定纳税人违反相关义务的罚则,导致部分条款刚性不足,实践中易导致税收征管部门相关权力的虚化。例如,第57条规定:“税务机关依法进行税务检查时,有关单位有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”但并未对纳税人不配合税务部门的检查作出必要的处理规定,没有法律责任的约束,是有关单位特别是实践中一些行政主管单位不配合税务机关进行检查现象普遍存在的重要原因;又如,第48条、49条规定了纳税人有合并、分立情形的,应当向税务机关报告,以及欠缴税款数额较大的纳税人在处分其不动产或者大额资产之前,应当向税务机关报告,但没有规定纳税人不履行报告义务的相关法律制裁措施。

2、部分条款内容不周延、不够细化,实践中难以操作。(1)第73条虽然规定了纳税人、扣缴义务人的开户银行或者其他金融机构在三种情况下对征税机关的配合义务,但在税务机关并不知道纳税人、扣缴义务人是否在某银行或者其他金融机构开户,在这种情况下银行或者其他金融机构不配合查询,缺乏相应的规定,导致实践中银行或者其他金融机构往往出于部门利益考虑而不予配合情况的发生;(2)第5条第4款规定“税务机关依法执行职务,任何单位和个人不得阻挠”,但“法律责任”一章中只列举了纳税人、扣缴义务人阻挠税务机关执行职务应当承担的法律责任,《实施细则》中也只对纳税人、扣缴义务人、银行、税务代理人等提出了明确的法律责任,而对于阻挠税务机关执法的行政干预、社会势力等,却没有明确其责任;(3)第45条规定了税收优先权,但由于我国采取的是国税与地税分税的财政体制,对于国税与地税之间如果基于相同的事实主张优先权,缺乏相应的规定;(4)规定不细化而无法操作主要表现在:首先,税务稽查中滞纳金的计算时限不具体。税务稽查从选案到稽查、审理、执行,整个过程需要一段时间,这段时间是纳税人无法控制的。因此,这段时间不应计入滞纳金计算的范围,但征管法中并未予以明确的规定,容易导致实践中的混乱;其次,对抵税货物的拍卖、变卖期限没有明确,从而导致实践中有个别税务机关扣押、查封后迟迟不交付卖、变卖,造成扣押的财产市场价格变化,有的最终值不足抵缴税款,甚至有的税务人员长期占用扣押资产,容易滋生腐败,等等。[7]