浅析我国生态补偿的法律原则与制度思考

刘成江


　　1997年黄河出现200多天断流和1998年长江发生特大水灾，给黄河流域和长江流域的经济和生态造成重大影响，究其根源主要是上游生态环境的恶化； 2000年以来北方地区遭受沙尘暴的严重袭击，也说明生态恶化对环境的破坏力之强；另外，植被退化、土地沙化和过度砍伐，使得水土流失加剧等状况，将生态问题推倒了全国关注的前沿。近年来，我国采取了一系列保护和改善生态环境的措施，加大了生态环境建设力度。如2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要文件都明确提出要建立我国生态保护补偿机制。退耕还林、天然林保护、江河源区保护、生态移民等国家级生态工程的实施，使得我国形成了一些有效的生态管理方式。但在实践过程中，我国在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，如环境资源开发者无偿占有生态资源，对破坏生态的行为也未承担相应责任；环境资源保护者得不到应有的经济奖励，受害者得不到应有的经济赔偿。要解决好这类问题，必须建立生态补偿机制，这是一项十分艰巨和宏大的任务，它需要全社会的共同参与，需要各地方和区域间协调合作，还需要长效的法律制度作为保障，这样才能更好地调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态环境保护。生态补偿制度的建立和完善，可以为我国生态环境保护和建设得以长期，稳定实施提供政策支持，是十分关键的一步。
　　一、生态补偿的内涵
　　尽管生态补偿已经不是一个新话题，但学术界就其内涵仍未达成共识。最一般地，则将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济手段，将生态补偿机制看成调动生态建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。有学者认为，狭义的生态补偿是指：对人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿政策的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境水平而进行的科研，教育费用的支出。
　　在综合已有学术研究成果的基础上，笔者认为，生态补偿主要内容应该包括三个方面：一是对生态环境破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对为保护生态环境资源的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿。所以可以对生态补偿做这样一个定义，即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施 ，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而 自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。
　　二、生态补偿理论基础
　　（一）环境资源价值理论
　　根据环境经济学理论，环境资源是有价值的。它包含三个方面的价值：一是固有的自然资源价值，即未经过人类劳动参与的天然产生的那部分价值，它取决于个自然要素的有用性和稀缺性。二是固有的生态环境价值，即自然要素对生态系统的功能性价值，包括维持生态平衡，促进生态系统的良性循环等。三是基于开发利用自然资源的人类劳动投入所产生的价值，其中也包括为了保护和恢复生态环境所需要的人类劳动投入。因此，对于生态环境资源应该有偿使用，即利用生态环境资源应支付相应的补偿。
　　（二）经济外部性理论
　　经济外部性理论是生态环境经济政策的重要理论依据之一。经济外部性指某项经济活动给予这项经济活动无关的第三方带来的影响。经济外部性包括外部经济性和外部不经济性两种。根据环境经济学理论，经济外部性应该内部化。具体来说，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿；产生外部经济性的行为人，应该从受益人那里获得相应的补偿。
　　在环境资源的生产（资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本）和消费（生态环境保护所产生的外部效益）过程中产生的外部性在生产或经营活动中未能得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到相应的处罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护陷入尴尬局面。根据经济外部性理论，这两类经济外部性都应该内部化，实行生态补偿制度就是将经济外部性内部化的有效措施。经济外部性内部化后，就可以纠正生态保护领域中因为经济外部性造成的市场失灵。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。
　　笔者认为，环境资源价值理论和经济外部性理论作为生态补偿的理论基础，提高了环境资源的法律地位，不再把环境资源视为无价值的物，这样能促使企业在进行商品生产时将全面考虑环境资本的消耗。为了降低生态成本，企业必须减少对环境资源的破坏、污染和占有。另外经济外部性理论体现了政府进行环境保护的责任，为国家向环境资源使用者征收一定税费，用于生态补偿提供了理论依据，在一定程度上可以克服市场失灵。


北安市人民法院 刘成江
海关总署


《海关对长江驳运船舶转运进出口货物的管理规定》实施细则

（1985年12月13日海关总署[85]署货字第1097号文发布 自1986年2月1日起实施）



第一条 为加强对长江驳运船舶（以下简称“驳船”）进出口货物的监管，方便对外贸易运输，特根据《海关对长江驳运船舶转运进出口货物的管理规定》和其他有关规定制定本实施细则。

第二条 经营进出口货物转运业务的驳船，必须具备海关加封条件的货仓，符合海关监管条件，并由船方或其代理人向船籍港海关申请登记。不符合海关监管条件的，海关不予批准。

第三条 驳船的负责人要经海关培训并考试。未经培训或虽培训但考试不合格的，海关不予批准。

第四条 经海关审核批准并签发注册登记证书后，驳船方可在海关同意的港口码头从事转运进出口货物运输业务。船方要保证将转运货物（即“海关监管货物”）及时、完整地运到指定港口，并向海关申报。

第五条 船籍港海关应将经批准准予注册登记的驳船名单抄告有关海关。

第六条 驳船在航行、停泊期间，必须携带注册登记证书，以备海关核查。

第七条 驳船在口岸过驳前，应将其注册登记证书、关封和有关单证交口岸海关审验，经海关核准后方可装卸货物。除散装大宗等货物并经海关特准的外，如驳船无加封设施口岸海关不准予转运。其货物应由货物所有人或其代理人（以下简称“货主”）在入出境地办理报关纳税手续。

第八条 驳船装载的出口货物，应由货物所有人或其代理人向启运地海关交验《出口货物报关单》。经海关在装货单据上加盖“验讫章”后，驳船方可装船。货物运抵出境地经海关开拆封志并在装货单上盖印放行后，驳船、货主方可换装运输工具。

《出口货物报关单》一式三份，一份交启运地海关留存；二份由驳船随货带交出境地海关。转运出口货物由出境地海关统计上报。

第九条 转运出口货物在换装过程中发生溢短卸时，货主应在二十四小时内向出境地海关交验一式三份《更正通知单》办理补报或退关手续。《更正通知单》二份出境地海关留存，一份寄交启运地海关，如属退出口税的，应在该份《更正通知单》上签证后退交货主凭以向启运地海关办理退税。

第十条 出口转运货物，出境地海关认为必要时可对有关出口货物进行复验，货主应根据海关要求，负责搬移货物、开拆和重封货物的包装。

第十一条 进口货物应由货主填写《外国货物运转准单》一式三份向入境地海关申请转运，经海关审核同意可转运到达地海关完成进口手续。转运准单一份由入境地海关留存，一份邮寄到达地海关，一份封入关封内交驳船负责人带交到达地海关。进口货物在换装运输工具时，如发生溢、短、残损等情况，入境地海关应在封入关封内的有关单证上批注说明。

进口货物运达目的地后，驳船负责人应即将关封递交到达地海关，经海关审核同意并开拆封志后方可卸货。有关进口货物经货主办理进口手续，海关在提货单上加盖“放行章”放行后，港务部门、货主才可分别交付和提取。

第十二条 转运货物，如属国家限制进口商品，货主还应向入境地海关交验进口许可证或经所在地海关签证的许可证正本复印件。如不能交验的，不得转运，由入境地海关依法进行处理。

第十三条 进口货物，如需转运到未设关地区的，货主应事前报经有关分管海关同意，入境地海关验凭分管海关同意转运的函电办理转运手续。

第十四条 驳船于出口货物装毕后，进口货物换装后，驳船负责人应分别向海关递交载货清单一式二份，海关在核对无讹后，一份留存，一份连同报关单或外国货物转运准单等单证封入关封交驳船负责人签收，并对货舱施加海关封志。在办清上述结关手续后，驳船方可驶离港口。驳船负责人应负责保护海关封志的完整，并将海关关封完整无损地带交出境地或到达地海关。

第十五条 驳船在同一航次中，未经海关同意，不得将“海关监管货物”与非监管货物同舱混装。

驳船在承载海关监管货物期间，未经海关同意，不得在未设海关港口加载、装卸货物。

第十六条 进出口货物转运后，到达地海关应每半年向入出境地海关核对关封编号。

第十七条 驳船装载的进出口货物，在运输途中如遇水损或发生意外事故，船方应向到达地海关书面报告。海关在查明情况后，按有关规定处理。

第十八条 驳船及其工作人员不得为国际航行船舶船员运带未经海关放行的个人物品。

第十九条 海关派员驻驳船或随船监管时，运输部门和有关驳船负责人应提供必要的办公条件和食宿方便。

第二十条 如有违反《海关对长江驳运船舶转运进出口货物的管理规定》和本实施细则的，由海关依法进行处理。

第二十一条 本实施细则自1986年2月1日起实施。