电子文件对档案工作的影响及对策

张智涛


一、电子文件定义及其特点综述

　　所谓电子文件是指人们在社会活动中形成的，以计算机盘片、磁盘和光盘等化学磁性材料为载体的文字材料。它主要包括电子文书、电子信件、电子报表、电子图纸等等。与纸质文件比较，电子文件有以下几个特点：?１　电子文件不再是直观的纸质文件，它需要借助现代办公设备才能阅读利用；?２　电子文件可以直接由计算机等现代办公设备迅速地处理和传递；?３　电子文件的利用是可共享的，也不再受时间和距离的影响；?４　电子文件的保存条件和环境要求与纸质档案不同，它对保存场地的面积要求不高，而对环境的温湿度、防磁性等条件的要求很高。

二、电子文件对档案业务管理工作的影响

　　１传统的档案工作以纸质文件材料为工作对象，而应用计算机后，电子文件取代了以往的文字材料，它是由拟稿者直接写在磁盘上，并在磁盘上进行修改，一经形成后，马上存贮到办公信息数据中，由档案人员、技术人员所共享。这就使得文件与档案之间不再有明显的界限。纸质档案的管理工作经过长期实践，已总结出一套工作流程及方法、原则，如文件的立卷归档制度。文件的归档立卷工作是档案工作流程的起点，也是文书工作和档案工作的结合点，文件形成后，由文书部门收集立卷后，交档案部门管理，一般一年归档一次。而电子文件随时产生，随时更改，存贮在计算机磁盘或光盘中。因此，它对计算机有很强的依赖性。如果归档，必须以磁盘或光盘的形式移交，归档范围也不能只是“办理完毕，具有保存价值”的文件，还应包括该文件的读取软件甚至操作系统。

　　２?由于电子文件信息与载体的可分离性，档案实体分类也可能将被概念分类整理所取代，因为实体分类的结果只能体现一种属性联系，这种单线排列的方式是手工操作管理档案的需要，但在当今电子文件的环境中，文件的形式特征和内容特征均发生了变化，电子文件可以通过计算机系统进行迅速、有效、多角度的整序，不再需要对它进行象纸质文件那样的分类整理。不同的用户可以根据不同的需要，利用办公自动化系统对电子文件进行自由组合分类。

　　３?由于电子文件的保存价值同时取决于其自身价值和可读性，其鉴定的方法、内容、标准均将发生变化，原有的档案价值理论分析范围也将扩大，要分析电子文件的读取软件甚至操作系统。根据传统的档案价值鉴定理论，文件应根据其凭证价值和参考价值确定保管期限，而电子文件一方面由于制作方便，将产生比以往更多的文件，另一方面由于用户的需要，信息和数据不断地修改和补充，因此很难划定固定的保管期限，况且目前电子文件的凭证价值尚无法律保证。因此，其鉴定、管理方法亦无定论。此外，由于电子文件信息载体的特殊性，其保管方法、要求以及检索和对外利用等方面也与纸质文件有许多不同之处。

三、电子文件对档案学理论的影响

　　１?对档案本质属性的影响

　　原始记录性是档案的本质属性。这种原始记录性一方面表现在档案的内容上，另一方面表现在档案的形式上，如当事人的亲笔手稿、领导者的亲笔签署等，都表现出真实的原始性。也正是档案的原始记录性，才使得档案区别于图书、情报、资料等其它信息，而具有法律凭证的作用。在办公自动化系统中，电子文件从起草、修改到印发都在计算机上进行，它便于修改、便于复制的特性，使得最能体现档案原始记录性的内容与形式特征不复存在。电子文件是计算机文字处理系统中的最后一个文本，没有草稿与印稿的区别，也没有正本与副本的差异，甚至文件与档案之间很难划定一条人为的界限。人们可以在机器上随时方便地复制电子文件，这样文件是档案的前身，档案是由文件有条件地转化而来这一档案概念就变得难以理解。电子文件的原始记录性和凭证作用如何确定?电子文件能否作为档案?是否具有法律凭证作用等等，便成为档案界的一系列新课题。这些课题是电子文件能否转化为档案的关键，也是赋予档案本质属性新的内涵的客观需要。

　　２?对档案来源原则的影响

　　来源原则包括两个方面：从外部来看是尊重全宗，从内部来看是尊重原始顺序。目前，随着大量电子文件的产生，后者愈益受到普遍关注。传统的观点认为源于来源原则的档案检索系统必须一律建立在文件形成者或信息提供者的组织机构及其文件的基础上。只有根据其来源，从形成者的法律责任和行政管理的角度看问题，才能正确整理和理解档案文件。而电子文件在形成过程中，不再严格对应于现存的机关、组织、机构这一现象而产生，人们可以根据需要随时对文件信息复制、修改和重新组合、打乱或破坏文件的本来顺序。因此，要确定档案的来源，不可仅局限于寻找一个恰切的定义，或仅要求完整地保护全宗与文件系列，按照原始顺序进行整理等，而必须正确说明档案的原始联系，了解在整个生命周期中文件组合的变化，应随着客观实际的变化，丰富和发展来源原则。

　　３?对档案学理论研究内容的影响

　　档案学理论研究的内容是由研究对象所决定的。以往的档案学理论研究是以纸质档案为主要对象，电子文件出现以后，档案工作的对象发生了变化，其理论研究的对象自然也就发生了变化。原有的一些定论、模式将被重新审视，原有的管理思想、管理原则将得到更新和补充，原有的档案学科体系也将得到充实和完善。所有这些研究课题都应围绕电子文件来开展。如电子文件的整理排序技术、信息安全保护技术、计算机病毒防治技术等等，都将成为档案学理论研究必不可少的内容。

四、档案界所应采取的对策

　　１?做好归档电子文件的技术处理工作，实施电子文件管理战略。新型文件材料的归档势在必行，这就要求档案工作者必须深入到现行文件工作领域，对产生的大量电子文件的接收、处置乃至存储工作进行指导，保护电子文件的原始信息，了解文件信息重新组合的来龙去脉。也就是说，通过采取技术处理，将已归档的电子文件改为“只读性”文件，即只能读不能写的不可更改的文件，从而识别和保护电子文件的原始结构，保证电子文件的可靠性，使之与纸质文件一样发挥社会效用。

　　２?解决好电子文件的保存问题。以化学磁性材料为载体的电子文件，从理论上讲能够长期保存，因为它的信息读出是无接触式的，不存在磨损。电子文件记录在介质层上的信息被密封在塑料保护层内，不怕外界磁场的影响，不会直接受到空气中的灰尘、水份及有害气体的侵害。但是，由于电子文件形成的时间短，缺乏实际贮存的验证，所以，电子文件中原始信息的长期保存问题是有待档案工作者进行深入研究和探讨的重要课题。目前，对于长久保存的电子文件，需要定期进行复制，以防止信息损失。

　　３?使档案管理向立体化方向发展。以前的档案管理是呈直线状态的，随着人们对利用服务工作的重视，使利用工作和其它基础工作构成一个平面。这种平面结构只反映纸质档案的情况，随着电子文件的介入，档案种类在增加，其基础工作和利用工作也都具有各自的个性。因此，在原有平面结构基础上，又增加了一项档案信息载体内容，就构成三维空间，形成了立体化的管理结构。

　　４?档案人员知识结构的变革迫在眉睫。我国档案人员要适应信息技术和档案事业的发展必须采取积极措施抓好知识更新，引进、消化、适应信息技术的成果，使档案人员拥有广博的知识，以适应信息技术发展的需要。可以肯定，加快档案人员知识结构的变革，多途径、多层次培养人才，是档案工作迎接信息技术革命最根本的对策。

江苏省盐城市人民政府


盐城市人民政府关于印发《盐城市社会保险基金管理监督工作规定》的通知

盐政发[2008]082号


各县(市、区）人民政府，市开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《盐城市社会保险基金管理监督工作规定》印发给你们，希认真贯彻执行。

盐城市人民政府
二〇〇八年四月十一日


盐城市社会保险基金管理监督工作规定

第一条 为加强社会保险基金管理监督, 规范社会保险基金管理行为,确保社会保险基金安全完整、保值增值,根据国家和省有关社会保险基金管理监督工作的法律法规，结合我市实际,制定本规定。
第二条 本规定所称社会保险基金包括企业职工养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金。
第三条 社会保险基金管理监督是指对各类社会保险费征收、支付、结余等管理全过程进行的监督，主要包括社会保险费征收、社会保险经办、社会保险基金财政专户管理、社会保险金社会化发放等机构执行社会保险法律、法规、规章和政策等情况，具体内容为：
（一）社会保险费的征收和划拨，社会保险基金财政专户存储和划拨，社会保险金的支付；
（二）社会保险基金预算的执行和决算，财务收支计划的编制和执行；
（三）社会保险基金管理机构内部监控制度的建立和执行；
（四）社会保险基金银行账户的开设和管理；
（五）社会保险金的审核和发放;
（六）国家和省、市规定的其他事项。
第四条 市、县（市、区）社会保障监督委员会负责统筹、协调、指导本行政区域内社会保险基金管理监督工作。
社会保障监督委员会由同级人民政府分管领导及其有关职能部门代表、工会代表、缴费单位代表、被保险人代表和有关专家代表组成。监督委员会下设办公室（设在劳动保障部门），负责社会保险基金管理监督日常工作。
第五条 建立齐抓共管的监督体系和工作机制，在社会保障监督委员会的领导下，充分发挥各方面的监督作用。社会保障监督委员会办公室每季度组织劳动保障、财政、地税、审计等部门召开工作例会，研究规范法律法规授权地方政府确定的各项社会保险基金支付范围，研究和解决基金监管过程中出现的新情况、新问题，部署基金管理监督检查工作，实施基金监督检查，跟踪督促违规事项整改，将监督检查结果上报社会保障监督委员会，重大事项及时上报同级政府。
（一）劳动保障部门加强对社会保险经办机构的内控制度建立情况、基数申报管理，保险基金支出的审核、发放管理，数据平台的管理和运用等基础性工作进行检查监督。
社会保险经办机构原则上不得征收社会保险费，不得设立收入户或待解户等过渡性账户；规范社会保险基金支出范围，按照规定的项目标准支出，不得以任何借口增加支出项目和提高支出标准，更不得用于非社会保险方面的支出；建立健全社会保险待遇申领、审核制度，防范和依法查处骗取、冒领社会保险金的行为。
经批准缓缴的社会保险费，社会保险经办机构要跟踪管理，督促欠费单位履行缴费义务，缓缴期满仍未缴费的，应采取财产保全等强制措施，防止造成社保基金损失。
（二）财政部门负责对社会保险基金财务、会计制度执行情况和财政专户管理及增值情况进行监督。
社会保险基金财政专户管理机构应严格管理社会保险基金，除按规定预留必要的支付费用外，全部分险种定存在国有商业银行或购买国债，利息收入全部按规定记入基金，在国家做出新的规定之前，一律不得进行其他投资。
（三）地税部门负责对征收社会保险费的情况进行检查监督。
各级地税部门应严格按照《江苏省社会保险费征缴条例》开展征收工作，不得违规减免社会保险欠费及滞纳金，做到应收尽收，不得滞留、挤占、挪用和违规动用社会保险费收入，不得设立收入户或待解户等过渡性账户。征收的社会保险费要及时足额直接缴入社会保险基金财政专户，实行专户管理。
任何单位和个人无权减免社会保险费。缴费单位确因特殊困难暂时无能力缴纳社会保险费的，应当提供资产担保或者其他有效缴费担保，经县级以上地方税务机关征求同级劳动保障行政部门和财政部门意见后予以批准，可以缓缴除基本医疗保险费之外的社会保险费，缓缴期不得超过六个月。
（四）人民银行负责对社会保险基金账户的合规性和使用情况，对商业银行划转社会保险资金和社会化发放社会保险金情况进行检查监督。
（五）邮政部门负责对邮政机构社会化发放社会保险金情况进行检查监督。
社会保险金社会化发放机构要根据社会保险经办机构开出的支付凭证，按时足额发放，不得延迟或滞留。
（六）审计部门负责对社会保险基金预算执行情况和决算的真实性、合法性，社会保险基金征收项目、标准的准确性和完整性，社会保险基金管理、运营的安全性和增值是否合规、有效，经办机构内部控制制度的健全性、有效性，以及缴费单位是否按照规定标准，及时、足额地缴纳社会保险费等情况进行审计监督。
（七）监察部门负责检查处理涉及社会保险基金的违纪违法案件，纠正挤占、挪用和贪污社会保险基金等问题，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
各部门要依据国家的法律、法规以及本规定的要求，制定具体实施办法，强化自我约束，规范内部管理。在社会保险费征收机构、社会保险经办机构、社会保险基金财政专户管理机构和社会保险金社会化发放机构中建立健全内控制度，努力提高自身的管理质量和服务水平，保证社会保险基金收支及管理各环节的规范运作，切实防范社会保险基金运行风险。
第六条 建立定期联合检查制度。市、县（市、区）社会保障监督委员会办公室要组织劳动保障、财政、地税、审计、监察等社会保险基金管理监督部门，开展全面性的社会保险基金检查监督，原则上每年1次，年初应制定检查监督计划并报同级社会保障监督委员会，由社会保障监督委员会协调组织开展检查监督工作。
各相关职能部门负责对各自管理的社会保险基金情况定期、不定期进行自查，并将自查情况向同级社会保障委员会汇报，重要情况须及时报告。审计部门每年统一对相关部门社会保险基金管理情况进行审计监督。
第七条 畅通投诉举报渠道，规范检查监督行为。
社会保险基金管理监督部门向社会公布举报电话、通讯地址、邮政编码和受理举报的范围。任何单位和个人均有权举报社会保险基金管理和监督中的违纪违法行为。
社会保险基金管理监督部门在受理举报过程中，应当为举报人保密。任何单位和个人不得以任何理由阻挠、压制或者打击报复举报人。
社会保险基金管理监督部门的工作人员要认真履行职责，在管理监督中不得贪污受贿、徇私枉法、滥用职权、玩忽职守，不得隐瞒证据或者伪造证据，不得泄露案情和被监督单位的秘密，不得有案不办、压案不查，不得利用职权为自己或者他人谋取不正当利益。
社会保险基金管理监督部门在调查违纪违规问题时，发现所调查的事项超出本部门职责范围的，应当及时移送有关部门处理，构成犯罪的移交司法机关查处。
第八条 农村养老保险和机关事业养老保险待基金纳入财政专户管理、事业经费逐步纳入财政全额拨付后，其保险基金参照本规定实行管理监督。
第九条 本规定自颁发之日起施行。