卫生部


卫生部关于印发《增补叶酸预防神经管缺陷项目管理方案》的通知

卫妇社发〔2009〕60号


各省、自治区、直辖市卫生厅局：

为落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》（国发〔2009〕12号）关于实施国家重大公共卫生服务项目的有关要求，加强出生缺陷防治工作，我部决定在全国农村妇女中开展增补叶酸预防神经管缺陷项目。现将《增补叶酸预防神经管缺陷项目管理方案》印发给你们，请认真贯彻落实。







二○○九年六月二十四日



增补叶酸预防神经管缺陷项目管理方案



为加大出生缺陷干预工作，降低我国神经管缺陷发生率，提高出生人口素质，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》确定的重点工作，卫生部决定从2009年开始实施增补叶酸预防神经管缺陷项目，利用中央财政专项补助经费，对全国准备怀孕的农村妇女免费增补叶酸预防神经管缺陷。

一、项目目标

根据我国出生缺陷需要优先解决的领域和问题，以我国重大出生缺陷——神经管缺陷为首要干预目标，对目标人群采取有效干预措施，从而达到降低神经管等缺陷发生的目的。

（一）总目标。

到2011年,对全国准备怀孕的农村妇女免费增补叶酸，目标人群增补叶酸知识知晓率达到90％，叶酸服用率达到90%，叶酸服用依从率达到70%。

（二）年度目标。

2009年,对全国准备怀孕的农村妇女免费增补叶酸，目标人群增补叶酸知识知晓率达到60％，叶酸服用率达到60%，叶酸服用依从率达到30%。

二、项目范围和内容

（一）项目范围。

项目地区：全国31个省（区、市）。

项目对象：准备怀孕的农村妇女，包括流动人口。

（二）项目内容。

为准备怀孕的农村妇女免费增补叶酸，在孕前3个月-孕早期3个月服用，预防神经管缺陷等。

1.卫生行政部门要协调有关部门，组织医疗卫生机构采取多种形式开展预防神经管缺陷为主的健康教育和培训工作，提高目标人群相关知识知晓率和医务人员服务能力。

2.卫生行政部门和承担本项目的医疗卫生机构要认真做好叶酸的组织和发放工作，将干预措施落实到实处，真正做到惠及民生，提高干预效果，保证项目达到预期目标。

3.各省（区、市）要严格按照国家的相关规定进行招标采购，确保药品质量。根据项目规划确定招标采购时间，应于经费下达后6个月以内完成。

三、组织实施

（一）组织领导。

卫生部负责制订项目方案、提出工作目标和要求，对各地项目执行情况进行指导和监督，定期了解情况，研究、探讨项目执行工作中出现的问题，确保各项工作要求有效落实。省级卫生行政部门负责本省（区、市）的项目组织、协调与管理，按照本项目方案制订实施方案，确保项目实施的进度和质量，定期向卫生部上报项目相关数据。市（地）和县（区）级卫生行政部门负责本辖区项目组织管理和具体实施，指定医疗卫生机构，专人负责辖区内的项目管理工作，包括健康教育、人员培训、药品管理和发放、信息收集整理、上报和监督指导等工作。

（二）叶酸招标采购。

各省（区、市）要严格按照国家相关规定进行招标采购，招标采购的叶酸必须符合以下条件：

1.国药准字号；

2.剂型为0.4毫克叶酸片；

3.生产厂家必须具备GMP资质；

4.所购叶酸片需提供保险服务。

（三）叶酸的组织分发。

1.各级组织形式及职责。

（1）各省（区、市）卫生行政部门应制定本项目的年度叶酸需求量，集中招标采购后按计划分配给各地区。

（2）各市（地）卫生行政部门根据辖区内各县（区）需求情况，按计划分配给各县（区）。

（3）各县（区）卫生行政部门应结合婚前保健、孕前保健、孕期保健、计划生育等多种途径，按照方案流程组织叶酸发放工作和管理督导，并按要求上报叶酸需求量。

（4）乡镇（街道）卫生院负责将叶酸分发到各村卫生室，指导村卫生室规范科学发放，并对村卫生室组织发放和管理进行监督。同时，乡镇（街道）卫生院负责辖区内高危待孕妇女的叶酸发放和管理。

（5）村医或保健员负责了解本村育龄妇女的孕育状况，负责本村准备怀孕的妇女的叶酸发放和随访管理工作，完成有关叶酸发放和服用信息的收集、整理和上报；及时上报本村高危待孕妇女信息，并负责其服用情况的随访、监督和登记。

2.准备怀孕的妇女的叶酸发放、登记和随访流程。

（1）村医或保健员收集辖区内准备怀孕的妇女信息，确定发放对象，入户通知其领取叶酸片，进行健康教育，并签订知情同意书,使服药对象正确了解相关知识，提高叶酸服用率和依从率。

按每人每天1片（0.4毫克）发放，保证孕前3个月-孕早期3个月服用量。发放对象每次领取1-3个月的量，村医对领取叶酸的妇女进行登记，记录领取叶酸的时间、量以及妇女相关信息。

村医对领取叶酸的妇女进行随访，每月至少一次，督促妇女按时服用，并将妇女在孕前3个月-孕早期3个月叶酸服用情况进行登记。

如果妇女服用叶酸6个月未怀孕，应在医生指导下自行购买继续增补叶酸。

（2）高危待孕妇女叶酸的发放、登记和随访。

高危待孕妇女是指准备怀孕的妇女中，既往生育过神经管缺陷胎儿或服用抗癫痫药者。

乡镇（街道）卫生院妇幼保健人员根据既往高危孕产妇管理记录以及各村上报的信息，对既往生育神经管缺陷胎儿或服用抗癫痫药的高危待孕妇女进行登记。通知待孕妇女到乡镇（街道）卫生院领取叶酸片，进行健康教育，并签订知情同意书。

乡镇（街道）卫生院妇幼保健人员按每人每天服用4毫克剂量向高危待孕妇女发放叶酸，保证孕前3个月-孕早期3个月服用量。对领取叶酸的高危待孕妇女进行登记，记录领取叶酸的时间、量以及待孕妇女相关信息，每月进行随访。

乡镇（街道）卫生院妇幼保健人员将领取叶酸的高危待孕妇女名单通知所在村村医，村医应每1－2周督促待孕妇女按时服用，并将待孕妇女在孕前3个月-孕早期3个月叶酸服用情况进行登记，整理后反馈给乡镇（街道）卫生院妇幼保健人员。

（四）信息报送。

村医或保健员负责叶酸发放和服用信息的收集、整理，按月上报；乡镇（街道）卫生院负责按季度统计并上报本辖区内叶酸发放和服用信息。县以上各级卫生行政部门负责按季度统计辖区内叶酸发放和服用信息，并逐级报送。

四、经费保障与管理

（一）各省（区、市）根据财政部资金管理的相关规定，安排必要的专项补助资金，制定本省（区、市）项目资金管理的具体办法，加强资金的使用和管理。

（二）实行项目管理，专款专用，不得挪用或改变专项资金的性质和用途，不得用于与本项目无关的其他支出。

（三）严格开支范围、开支标准和审批程序，加强财务和会计核算，做好项目的监督检查工作，同时接受上级部门组织的资金检查。

五、监督管理

（一）各级卫生行政部门负责项目实施的监督管理和效果评估。各地要根据项目的要求，结合各地实际情况，合理安排项目进度，加强对项目实施方案制定、执行情况的监督检查工作。

（二）各级卫生行政部门必须加强项目的组织领导与管理，严格按照《中华人民共和国药品管理法》规定，落实医疗卫生机构和人员责任，逐级分发至各乡镇（街道）卫生院乃至村卫生所。要确保科学规范发放，严禁发放过期药品，严禁在发放过程中收取费用、搭车售药等行为。

（三）各省级卫生行政部门按年度向卫生部报送项目总结。卫生部根据项目实施情况对各省（区、市）的资金使用和项目实施情况进行专项检查。

由一则案例引起的对现行计考有关规定的思考


案例：罪犯葛xx（抢劫、5年）2006年12月6日入监,2010年11月10日刑满。入监当月开始计分考核,2007年10月得一监狱表扬；2008年4月，再得一监狱表扬；8月，奖励累积分58分。该犯表现积极，9月份必定拿到监狱改造积极分子。但9月底，该犯多次向民警汇报思想，要求当月奖励分只拿1分。进入10月份拿监狱改造积极分子，否则，就无法参评四季度省级改造积极分子。监区依法予以最大关照，但9月份奖励分还是突破60分（实得65分），提前拿到监狱改造积极分子。事后,葛犯情绪波动相当大，改造非常消极,民警教育效果不理想。
注:省级改造积极分子最高报减1年6个月；监狱改造积极分子最高报减1年。
2、葛犯奖励分统计表：
第一个监狱表扬 第二个监狱表扬 第三个监狱表扬（后2个表扬合成一监狱积子）
11个月
(2006.12-2007.10) 6个月
（2007.11-2008.4) 5个月
（2008.5-9)
月度奖励分 61 月度奖励分 51 月度奖励分 52
专项奖励分 5 专项奖励分 3 专项奖励分 13
监狱积子起止时间：11个月
二、《罪犯改造计分考核及奖罚规定》（以下简称《规定》）条款明细：
第28条：罪犯考核满5个月，奖励分累计达到60分的，应予以监狱表扬，......
第29条：罪犯连续16个月内2次获得监狱表扬的,可评定为监狱改造积极分子,......
第31条：省级改造积极分子从监狱改造积极分子中产生，同时应具备以下条件：
1、罪犯服刑满二年，时间计算从入监之日起至分监区（监区）研究上报改造省级改造积极分子之日止。
2、当季度被评为监狱改造积极分子。
3、当季度未被扣基本规范分或奖励分。
第32条：监区（分监区）在每季度中间的一个月的5日前排出上季度的符合省级改造积极分子罪犯名单......10前......呈报监狱行政奖励审核审批小组办公室。
通过以上案例,我们知道罪犯葛xx用了11个月于今年9月份内拿到监狱改造积极分子,由于计考规定第四季度省级改造积极分子只能从10、11、12月份监狱改造积极分子中产生，葛犯因提前一个月而痛失省级改造积极分子评选资格（至今年11月10日服刑不满2年，无法参评第三季度省级改造积极分子,见32条）。我们的计考不是激励罪犯积极改造的吗？为什么这样一个美好的愿景，却在实践中出现事与愿违的结果？葛xx提前拿到省级改造积极分子，是积极改造的表现，自是没有错的，问题显然出在现行的计考规定上。
一、对《规定》第32条的质疑。
（一）、对《规定》第32条第1款的质疑。
第1款的出台,在当时的背景下自有其道理,但随着形势的发展,其局限性也逐渐暴露出来。主要是它回应不了三年以下短刑期犯和表现过于突出、提前获得监狱改造积极分子罪犯改造上的诉求。省级改造积极分子是全体罪犯的省级改造积极分子，不是哪一部分罪犯的专有。理论上如此，实践中也要具有可行性，但事实并非如此。举例说明，罪犯王某，刑期3年，获得一监狱改造积极分子，2年后参评省级改造积极分子，余刑已不足1年，在这种情况下监区（分监区）很难为其呈报省级改造积极分子。至于表现过于突出、提前获得监狱改造积极分子的罪犯，案例已说明一切。反观，如果没有二年的限制，他们都有机会竞争省级改造积极分子，无论结果如何，效果都要好于前者。说得更为形象一点：参评省级改造积极分子如同竞技，监狱改造积极分子就是竞技场的入场卷。如果选手太多，只要提高竞技的难度就够了，没有必要在参赛时间上设限把一些能力很强的选手拒之门外，使他们丧失展示自己的机会，成为郁闷的看客。
（二）、对《规定》第32条第2款的质疑。
第2款之所以如此规定，应该是着眼于激励罪犯现行改造，杜绝罪犯行政奖励到手，改造到头，坐等参评省级改造积极分子的现象。这有其积极的一面，但不足之处也是显而易见的。
1、适格时间太短，人数框得太死，严重挫伤了其他罪犯的改造积极性。由于只有当季度获得监狱改造积极分子的人才可以参评省级改造积极分子，这意味着除了几个“幸运”的罪犯外，其他人统统没戏。但问题是罪犯出于改造上、刑期上的计算，对在何时参评省级改造积极分子有着特定的要求，并不会“畏难而退”。逐导致实践中，罪犯不但要算奖励分，还要掐准计考时间。晚了，没戏；早了，也要出局。那些提前接近计考60分的人，只有小心谨慎，消极改造，才能拖到参评之季度拿到监狱改造积极分子，取得省级改造积极分子入场卷。细细想来，这多少有点“逼良为娼”的味道，严重挫伤了罪犯的改造积极性。
2、现行参评方法并不能真正实现评选质量最优化、效益最大化。我们可以这样假设，甲季度，同时有6人（人数不特指）获得监狱改造积极分子，具备参评省级改造积极分子资格，省级改造积极分子名额1人，那么必然要淘汰5人。乙季度因种种原因只有1人参评（这种可能性是存在的），省级改造积极分子则非他莫属。只是此人却不一定比甲季度淘汰的5人优秀。
因此，笔者建议对32条作如下修改：
1、取消第1款。
2、把第2款改为:省级改造积极分子每季度参评一次，但参评时间由当季度扩大12个月。即自获得监狱改造积极分子当月起的12个月内，一直有资格参评省级改造积极分子。
3、第3款之“当季度”相应改为“自获得监狱改造积极分子当月起至参评之季度”。
这样，既可以避免出现葛xx“高分受伤”现象，利于罪犯安心改造，又扩大了参评面，实现“好中选优”。
二、对专项奖励分的思考。
从葛犯奖励分统计表中我们可知，在第三个监狱表扬中的5个月内，该犯拿了月度奖励分52分，平均分10分多,如果没有13分专项奖励分,10月份极有可能拿到监狱改造积极分子,实现参评四季度省级改造积极分子的愿望。从这个角度讲，专项奖励分成了葛犯“出局”的“凶手”。笔者绝无意质疑专项奖励分的积极作用，只是觉得非常有必要以此为契机，就如何完善专项奖励分规定（工作）进行深度思考和全面探讨。
根据笔者计考实践，认为专项奖励分规定（工作）有以下几点不足：
1、框架单薄，线条较粗，与当前监狱对它的重视程度不相称。当前，监狱职能逐步纯化，改造工作正在实现回归。随着罪犯改造时间的增多，专项奖励分作为兑现罪犯改造成绩，激发罪犯改造热情的有力手段，将越来越频繁地被运用于计考中。与大好形势相比，专项奖励分自身发展却相对缓慢。纵观《规定》44条，仅第20、34条对其有所涉及，但也只规定了专项奖励分加扣分标准和条件，对个人加分幅度，加分范围、加分程序、考核监督均没有涉及。另外，从《规定》体系上讲，基础分、月度奖励分前后承接，有机统一，不可分割；专项奖励分却独立于两者之外，自成一体。理论的单薄和留白使得专项奖励分难于在实践中发挥它的激励作用。
2、使用过量，喧宾夺主。无论是《规定》的设置，还是实践的反映，都证明了月度奖励分是计考的“主干”，专项奖励分是计考不可或缺的补充。从这方面讲，专项奖励分的“度”非常重要，加（扣）少了，起不到效果；加（扣）多了，容易滋生罪犯的“投机”和“逆反”心理”，影响日常改造。从目前看，专项奖励分加得过多，喧宾夺主，冲淡了月度奖励分的作用。
鉴于此，笔者认为，对专项奖励分应修改和补充以下三点：
1、依托《规定》体系，制定《专项奖励分加扣分细则》，对加扣分标准、加扣分范围、加扣分程序和监督程序作出全面科学的规定。
2、专项奖励分人数如果超过10人，则必须“按类配给”。可分成“事务犯”
、“老病残犯”、“普岗犯”等，合理确定每类名额。基层要在类与类之间调剂，必须先向监狱说明情况，待批准后再进行操作。计考实践中，有的单位按罪犯劳动定额确定专项奖励分等级和人数，也具有一定的可行性。
3、规定个人专项奖励分最高限额。（调研中，意见分歧较大，赞同方认为此举能消除专项奖励分中的“贫富悬殊”现象。反对方则认为会造成计考中的“大锅饭”。同时，有资深人士认为专项奖励分针对专项活动、特定人，设限于法无据，于理不通。之所以写出来，是为了提供一个有别于其他的解决问题的思路和角度，以供决策者后来参考。）
三、对计考工作如何实现与时俱进的思考。
1、解放思想，意识超前。各级监狱领导和政策制定者要充分认清目前监狱变革迅猛推进的形势,以及由此引发的新情况、新问题，解放思想，更新关念，切实增强监狱理论如果不实现与时俱进就会阻滞监狱实践的敏锐性，坚持理论来源于实践，高于实践，促进实践的超前性，对计考条例全面审阅，在合谐中查找不合谐的因素。
2、重视基层调研，未雨筹谋。各级监狱领导和政策制定者要多下基层，倾听基层对计考工作的反映，掌握计考在基层的运转状况与存在的问题，查清原因，及时整改。对一些潜在的苗头性、倾向性问题要未雨筹谋，超前应对，把问题解决在萌芽状态。
3、畅通反馈渠道，及时去旧更新。职能科室要规定基层定期采取口头汇报、电话汇报或发送电子邮件的形式汇报计考开展情况。每月召开由监狱分管领导、职能科室和全监计考员参加的计考工作交流会，分析计考工作存在的问题,交流双方对计考工作的体会和看法,认清双方存在分歧的原因。通过掌握翔实的信息，对计考条例及时修改补充，去旧更新，促其更好地推动实践工作的开展。
4、加强考核监督，确保政策落到实处。对于监狱为适应工作形势就计考制定的新条款、条规定，一小部分罪犯由于利益受到触动必然会引发“情绪上的反弹”